I OSK 730/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 582/10 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: B. R. w dniu [...] lipca 2008 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. (Nr [...]) uznano go za osobę bezrobotną oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższej decyzji B. R. złożył odwołanie do Wojewody Mazowieckiego, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję ww. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 26/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. (Nr [...]) orzekł o przyznaniu B. R. prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2008 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Jednocześnie w dniu [...] października 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję (znak [...]), w której orzekł o wstrzymaniu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2009 r. z powodu przyznania B. R. prawa do stypendium w wysokości 120% zasiłku. Następnie w dniu [...] października 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję (znak [...]) o wznowieniu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2009 r. w związku z utratą prawa do stypendium oraz decyzję (Nr [...]) o utracie przez B. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 2009 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Od tej ostatniej decyzji B. R. złożył odwołanie do Wojewody Mazowieckiego, w którym opisał swoje wieloletnie zmagania z aparatem urzędniczym w celu uzyskania zezwolenia na budowę domu z pracownią plastyczną. Skarżący zarzucił, że na skutek niekompetencji i ignorancji urzędników został pozbawiony możliwości wykonywania zawodu, a w konsekwencji możliwości uzyskiwania dochodów i godziwego zarobkowania. Podkreślił, że uzyskiwany dotychczas zasiłek był jedynym źródłem jego utrzymania. Reasumując, zwrócił się do organu odwoławczego o przywrócenie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ewentualnie umożliwienie mu skorzystania w okresie jesienno-wiosennym z odbycia niezbędnych szkoleń zawodowych i uzyskania w tym czasie zasiłku szkoleniowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ podkreślił, że przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Jak wynika natomiast z dokumentacji sprawy B. R. pobierał zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. czyli przez okres 12 miesięcy, przez co wyczerpał ustawowy okres zasiłkowy, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Jednocześnie skarżący we wniesionym odwołaniu nie przedstawił w sposób merytoryczny powodów, dla których miałoby mu zostać przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też, organ odwoławczy nie jest w stanie się do nich ustosunkować. W skardze na powyższą decyzję B. R. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie bezterminowo zasiłku dla bezrobotnych oraz środków na szkolenie zawodowe do czasu uzyskania zgody na budowę oraz faktyczne pobudowanie przez niego pracowni plastycznej i warsztatu pracy zarobkowej. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym, okres pobierania zasiłku wynosi 12 miesięcy dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Jak wyjaśnił sąd meriti, skarżącemu zostało przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2009 r., czyli na maksymalny okres 12 miesięcy. Z tym że wypłata zasiłku została wstrzymana za okres pobierania przez niego stypendium. Z dniem 1 lutego 2009 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), która wprowadziła zasadnicze zmiany w zasadach przyznawania świadczeń bezrobotnym skierowanym na szkolenia z urzędu pracy. Istota tych zmian polegała na zastąpieniu dotychczasowego dodatku szkoleniowego innym świadczeniem – stypendium. W świetle przepisów obowiązujących od dnia 1 lutego 2009 r. wysokość stypendium wynosi miesięcznie 120% zasiłku dla bezrobotnych, pod warunkiem, że liczba godzin szkolenia wynosi nie mniej niż 150 godzin miesięcznie. Jednocześnie, nowelizacja ta wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych (art. 41 ust. 1a ustawy). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2009 r. – jak skonstatował sąd I instancji – bezrobotnemu skierowanemu na szkolenie przysługuje zatem tylko jedno świadczenie – w postaci stypendium, a okres pobierania stypendium zalicza się do okresu pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił w związku z tym, że w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawodawca nie przewidział jednocześnie możliwości wydłużenia okresów pobierania zasiłku określonych w art. 73 ust. 1, z uwagi na szczególne okoliczności dotyczące osoby bezrobotnego, a zatem upływ 12 – miesięcznego okresu pobierania zasiłku obligował organ do wydania decyzji o utracie prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Organ działał tu w granicach związania administracyjnego i nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik B. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 41 ust. 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm), do której doszło na skutek niezastosowania art. 24 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), w konsekwencji czego Sąd l instancji błędnie przyjął, że sytuację prawną skarżącego oceniać należy z uwzględnieniem zasady, zgodnie z którą w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych, zaś okres pobierania stypendium zalicza się do okresu pobierania zasiłku, co z kolei implikuje brak możliwości wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych przepisanego w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w jego ocenie, w stanie faktycznym sprawy, ziściła się hipoteza art. 24 ustawy nowelizującej, gdyż skarżącemu przyznano w istocie prawo do zasiłku dla bezrobotnych przed 1 lutego 2009 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją omawianego przepisu, zasiłek ten powinien być wypłacany skarżącemu w wysokości i przez okres wynikający z dotychczasowych przepisów. Oznacza to zatem, że okres pobierania zasiłku przez B. R. winien ulec wydłużeniu o okres pobierania przez niego stypendium, gdyż jego sytuacji prawnej nie mógł determinować art. 41 ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy nowelizującej. Jeśli bowiem, jak wskazuje kasator, jego wejście w życie od 1 lutego 2009 r. stanowiło zmianę prawa o charakterze merytorycznym - na co wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - to za przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 24 ustawy nowelizującej należy uznać regulacje ustawy o promocji zatrudnienia w kształcie pozwalającym na owo dublowanie zasiłku dla bezrobotnych i stypendium. Taka wykładnia, uwzględniająca przepisy intertemporalne, nakazuje wydłużyć skarżącemu okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych o okres wstrzymania jego wypłat w związku z pobieraniem stypendium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[ p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W omawianej sprawie skarga kasacyjna spełnia wskazane wyżej wymagania. W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b oraz art. 41 ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na skutek niezastosowania art. 24 ustawy nowelizującej tę ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. Tak postawiony zarzut oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od tego wyroku. Zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli błędnego zrozumienia przez Sąd I instancji treści wskazanych wyżej przepisów nie jest zasadny. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek ten został przyznany od dnia [...] lipca 2008 r. decyzją Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] października 2009 r., następnie zaś wypłata tego zasiłku kolejną decyzją z tego samego dnia została wstrzymana od [...] kwietnia 2009 r. z powodu przyznania skarżącemu prawa do stypendium w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm ), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone w ustawie od 1 lutego 2009 r., okres pobierania zasiłku wynosi: 1/ 6 miesięcy – dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2/ 12 miesięcy – dla bezrobotnych: a/ zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b/ powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku;, lub c/ którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat , a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. W myśl art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy, okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3, ulega skróceniu o okres zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych oraz o okres odbywania stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego dorosłych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek /.../. Równocześnie z art. 41 ust. 1 ustawy wynika, że bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy, przy czym w myśl art. 41 ust. 1a ustawy, w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek, którym mowa w art. 72 ust. 1. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2009 r. Nr 6 poz. 33) wprowadziła od 1 lutego 2009 r. szereg zmian w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym m.in. zlikwidowała 18 miesięczny okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, pozostawiając jedynie 6 i 12 miesięczny okres pobierania zasiłku i zastąpiła dodatek szkoleniowy, przyznawany w wysokości 20 % zasiłku dla bezrobotnych, świadczeniem nazwanym "stypendium" w wysokości 120% zasiłku, przy co najmniej 150 godzinach szkolenia miesięcznie. Wprowadziła jednocześnie zasadę, że w okresie pobierania stypendium zasiłek dla bezrobotnych nie przysługuje ( art. 41 ust. 1a). W omawianej sprawie zarówno decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] października 2009 r. przyznająca B. R. prawo do zasiłku od [...] lipca 2008 r., jak również decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] października 2009 r. orzekająca o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2009 r., utrzymana następnie w mocy przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydane zostały już po wprowadzeniu w ustawie powyższych zmian, obowiązujących od 1 lutego 2009 r. Decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla bezrobotnych, wbrew poglądom przedstawionym w skardze kasacyjnej, na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter konstytutywny, a więc warunkiem nabycia przez stronę określonych uprawnień jest wydanie przez właściwy organ decyzji przyznającej te uprawnienia. Nawet jeżeli decyzja Prezydenta Miasta Warszawy z [...] października 2009 r. przyznawała skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] lipca 2008 r., to podstawę prawną do jej wydania stanowiły przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ I , a następnie II instancji, a nie przepisy obowiązujące na dzień [...] lipca 2008 r. Skoro zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 pkt 2 b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku wynosi12 miesięcy, zarzut, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował orzeczenie o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku po upływie maksymalnego 12 miesięcznego okresu jego pobierania, nie może być uznany za uzasadniony. Treść powyższej normy prawnej, gdy chodzi o długość okresu pobierania zasiłku jest jednoznaczna i została prawidłowo zastosowana. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niezastosowania do sytuacji skarżącego art. 24 ustawy zmieniającej z dnia 19 grudnia 2008 r. Zgodnie z tym przepisem, zasiłki dla bezrobotnych przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane w wysokości i przez okres wynikający z dotychczasowych przepisów. Ten przepis przejściowy dotyczy zasiłków dla bezrobotnych przyznanych decyzjami wydanymi przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc przed 1 lutego 2009 r., nie zatem miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w której decyzja przyznająca prawo do zasiłku została wydana [...] października 2009 r. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do dokonywania wykładni art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b oraz art. 41 ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwzględnieniem treści art. 24 ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i uznania wydłużenia okresu pobierania zasiłku, z uwagi na to, że w okresie, na jaki zasiłek był przyznany skarżący przez kilka miesięcy korzystał ze świadczenia w postaci stypendium. Za takim rozumieniem treści analizowanych przepisów przemawia także ich wykładnia celowościowa. Rozwiązania przyjęte w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2009 r. jednoznacznie wskazują na to, że ustawodawca podwyższając z 20 % do 120% wysokość świadczenia wypłacanego bezrobotnemu w przypadku odbywania przez niego szkolenia, na które został skierowany przez starostę przyjął zasadę, że świadczenia te nie dublują się. Wskazuje na to zarówno jednoznaczne brzmienie cytowanego wyżej art. 73 ust 4 ustawy jak i treść jej art. 41 ust. 1a. Taki zamysł ustawodawcy wykazany został także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. dotyczącym zmiany art. 73 . Z powyższych względów, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 ustawy p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.