II SA/Kr 645/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Starosta Powiatowy w Z. na podstawie art.53 ust.4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r Nr 80, póz. 717) oraz art. 106 § 5 kpa na wniosek Burmistrza Miasta Z. uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 2-3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (po rozebraniu istniejących zabudowań) na działkach o nr ewid.: "1", "2", "3" i "4" obr. [...] położonych w Z., w rej. ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że 10 kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Starosta, jako organ administracji geologicznej właściwy w sprawie, zapoznał się z treścią decyzji i postanowił uzgodnić zapisy projektu odnoszące się do ew. zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych w związku z prowadzeniem prac budowlanych, pozytywnie bez zastrzeżeń. Powyższe oznacza, że w dostępnych opracowaniach: mapy, dokumentacje geologiczne itd. brak informacji o ewentualnych czynnych procesach osuwiskowych, które miałyby miejsce w w/w rejonie. Roboty budowlane, prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powinny stanowić zagrożenia wywołania ruchów masowych na terenie planowanej inwestycji. W związku z powyższym projekt budowlany powinien być wykonany w oparciu o opinię geotechniczną, zgodnie z wymaganiami art. 34 ust.3 ustawy prawo budowlane, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w § 8 pkt.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 września 1998r (Dz. U. Nr 126 poz.839) w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł M. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że teren planowanej inwestycji jest miejscem specyficznym, usytuowanym nad prawym brzegiem Potoku [...] - z zachodniej strony - i wchodzącym w stromą skarpę terenów "[...]" - ze strony wschodniej. Różnica poziomów pomiędzy terenem planowanej inwestycji a górą skarpy wynosi około 9 m. Usytuowanie planowanej zabudowy, częściowo w skarpie, naruszy jej stabilność, co spowoduje, z dużym prawdopodobieństwem możliwość podcięcia skarpy już podczas robót ziemnych i obsunięcie się terenu, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Zarzucił, że organ nie sprecyzował na jakiej dokumentacji opiera swoje ustalenia. Wniósł o przeprowadzenie wizji w terenie oraz umożliwienie stronom zapoznania się z dokumentami stanowiącymi podstawę postanowienia, natomiast w przypadku braku dokumentów sporządzenie "wstępnej dokumentacji geologicznej" i dopiero na tej podstawie dokonanie uzgodnienia. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), a także w związku z art. 110 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121 poz. 840) w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126 poz. 839), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ administracji geologicznej jest obowiązany do dokonania, z określeniem stosownych warunków, uzgodnienia wyłącznie w przypadku, gdy na podstawie "rejestru terenów zagrożonych" lub innych dowodów stwierdzi, że teren objęty projektem jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Organ administracji geologicznej działa w tym zakresie na podstawie art. 110 a ust. 1-2 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie przepisu art. 110 a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te zobowiązują organ administracji geologicznej do prowadzenia "rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy". Jeżeli zatem na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy organ administracji geologicznej nie stwierdzi zagrożenia i jeżeli teren taki nie jest ujęty w "rejestrze", to wówczas kategorię geotechniczną gruntu oraz kategorię geotechniczną obiektu budowlanego - ustala się w trybie przepisów art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego. Są to jednak czynności nie należące do problematyki rozstrzyganej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Są bowiem związane z opracowaniem projektu budowlanego i towarzyszącymi procedurami. Wobec powyższego żądanie żalącego się nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 106 § 4 K.p.a. ograniczone jest do zbadania, czy objęty projektem decyzji teren jest zamieszczony w "rejestrze terenów zagrożonych" lub ewentualnie objęty jakikolwiek dostępną dokumentacją geologiczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył M. W., domagając się jego uchylenia. Skarżący powołał się na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi, wskazując, że wynika z niego, że starosta ma obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, których wyniki są wpisywane do rejestru, a jednym ze sposobów ustalania tych terenów jest wizja w terenie. Wskazał, przy tym, że organ l instancji uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy nie odwołał się do "rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi", a tylko na "dostępne mu opracowania, którymi są mapy i dokumentacje geologiczne", co w ocenie skarżącego oznacza, że takowego rejestru organ nie posiada. Taki stan rzeczy winien skutkować odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bądź zawieszeniem postępowania do czasu sporządzenia przez starostę wymaganego prawem rejestru. Organ II instancji nie wyjaśnił powyższej okoliczności. Nadto zarzucił, że organ l instancji nie podając w pouczeniu pełnej treści art. 143 kpa naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 8 i art. 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi i terenów na których ruchy te występują tworzony jest sukcesywnie w miarę napływu "z zewnątrz" informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi jak i obserwacji prowadzonych przez organ. Brak takiego rejestru nie oznacza braku podstaw do wydania uzgodnienia i nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego, gdyż "nie wynika to z brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego wykazała, że nie odpowiadają one prawu. Zgodnie z treścią art.53 ust.4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r Nr 80, póz. 717), mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl art.53 ust.5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Podstawą uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust.4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Stosownie do treści art. 54 w związku z art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawidłowo sporządzona decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać załącznik graficzny w postaci kopii mapy w odpowiedniej skali przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w punkcie VIII projektu decyzji organ prowadzący postępowanie główne podał, że brak jest informacji na temat ewentualnego występowania w rejonie planowanej inwestycji terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Z kolei organ l i II instancji wskazały, że brak jest informacji o ewentualnych czynnych procesach osuwiskowych, które miałyby miejsce w w/w rejonie. Tymczasem, jak wyżej wskazano, podstawą do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia jest pozytywne ustalenie faktu położenia projektowanej inwestycji na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Organy nie wypowiedziały się zatem, czy teren inwestycji położony jest w terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, a tylko w takim wypadku uruchomiona zostałaby kompetencja organu do dokonania uzgodnienia. Nadto, niezrozumiałe jest uzasadnienie postanowienia organu l instancji, w którym organ podał, że "uzgadnia zapisy projektu odnoszące się do ew. zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych w związku z prowadzeniem prac budowlanych, pozytywnie bez zastrzeżeń". Zapisów takich bowiem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera. Nadto, skoro dokonano pozytywnego uzgodnienia bez zastrzeżeń, zbędne są zapisy w uzasadnieniu postanowienia I instancji, że "projekt budowlany winien być wykonany w oparciu o opinię geotechniczną zgodnie z wymaganiami art. 34 ust.3 ustawy prawo budowlane, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w § 8 pkt.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 września 1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych". Jednocześnie podkreślić należy, że postępowanie incydentalne, jakim jest postępowanie uzgodnieniowe, nie jest postępowaniem, w którym organ administracji geologicznej byłby zobowiązany do utworzenia "rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi". Z kolei rację należy przyznać skarżącemu, że w razie ustalenia, że organ uzgadniający ma kompetencję do dokonania uzgodnienia w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, to zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu l instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 kpa, gdyż nie wskazano w nich w oparciu o jakie konkretnie dowody zostały podjęte. Dokonana przez Sąd ocena postanowienia organu uzgadniającego pierwszej instancji dotyczy również postanowienia organu odwoławczego. Stwierdzone nieprawidłowości uszły uwadze organu II instancji, który utrzymał w mocy wadliwe postanowienie. Reasumując, dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie posiada elementów wymaganych obowiązującymi przepisami i istnieje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ współdziałający w toku prowadzonego postępowania nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowym, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie przede wszystkim dokonanie oceny, czy dla przedstawionego do uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest w ogóle - leżące w zakresie jego kompetencji - uzgodnienie. W przypadku uznania "zbędności" uzgodnienia w sensie niepodpadania ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawa nakładający obowiązek uzgodnienia, czyli zaistnienia sytuacji określanej mianem bezprzedmiotowości postępowania, obowiązany będzie postępowanie uzgodnieniowe umorzyć. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.