I OSK 1313/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 959/10 w sprawie ze skarg T. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania zasiłku stałego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczenia niepieniężnego w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie 1. oddalił skargi T. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie: z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania zasiłku stałego oraz z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczenia niepieniężnego w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne; w punkcie 2. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. K. kwotę 480 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wójt Gminy B. dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r.: nr [...] przyznał T. P. zasiłek stały od dnia 1 sierpnia 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. w wysokości 444,00 zł miesięcznie z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz nr [...] przyznał T. P. świadczenie niepieniężne w postaci opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] sierpnia 2009 r. do czasu pobierania zasiłku stałego, tj. do dnia [...] lutego 2011 r. w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego. U podstaw decyzji legły ustalenia, że T. P. jest osobą nie uzyskującą dochodu, samotnie gospodarującą i całkowicie niezdolną do pracy, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Po uzyskaniu przez Wójta Gminy B. informacji z Zakładu Karnego w S., że T. P. przebywa w tym zakładzie od dnia [...] lutego 2010 r. i termin końca kary przypada na dzień [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy B. wydał dwie decyzje z dnia [...] marca 2010 r.: nr [...] - na podstawie art. 104, 107, 108 i 163 K.p.a. oraz art. 106 ust. 1, ust. 5 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 125, poz. 842) - o wstrzymaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w wysokości 444,00 zł przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] od dnia [...] lutego 2010 r. i ustaleniu, że wysokość świadczenia należnego do wypłaty za okres od 1 lutego 2010 r. do 14 lutego 2010 r. w wysokości 222,00 zł będzie wypłacona po opuszczeniu zakładu karnego oraz decyzję nr [...] - na podstawie art. 104, 107, 108 i 163 K.p.a. oraz art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - o wstrzymaniu skarżącemu świadczenia niepieniężnego w postaci opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] lutego 2010 r. Organ stwierdził, że na czas odbywania kary pozbawienia wolności osobie odbywającej tę karę nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższych decyzji T. P., kwestionując ich zasadność podniósł, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej. W szczególności ma poważne problemy ze wzrokiem, niedotlenienie mózgu a ponadto leczy się neurotraumatologicznie, ma orzeczoną grupę inwalidzką oraz jest osobą bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jedynym jego dochodem był zasiłek stały otrzymywany z pomocy społecznej. Nie może liczyć na pomoc rodziców, gdyż ojciec nie żyje, a matka ma zbyt niską emeryturę. Z otrzymywanych przez niego świadczeń potrącane były alimenty na rzecz małoletnich dzieci, tj. D. i J. Obecnie przebywa w zakładzie karnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dwiema decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy opisane wyżej decyzje Wójta Gminy B. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, z których wynika, że T. P. jest osobą odbywającą karę pozbawiania wolności w zakładzie karnym i jako taki nie jest uprawniony do otrzymywania pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ani też do pomocy niepieniężnej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne do czasu zakończenia odbywanej kary. Organ zwrócił przy tym uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że fakt odbywania kary pozbawienia wolności podobnie jak fakt tymczasowego aresztowania wyklucza możliwość przyznania pomocy społecznej. Osoby odbywające tego rodzaju karę tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. Tym samym argumenty skarżącego nie mogły przynieść żądanego skutku z uwagi na niemożność orzekania w niniejszych sprawach na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stały się przedmiotem skargi T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniach od decyzji organów pierwszych instancji, akcentując pozostawanie w trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") je oddalił. Sąd podkreślił, że okolicznością bezsporną w sprawie jest przebywanie T. P. w Zakładzie Karnym w S. od dnia [...] lutego 2010 r., przy czym termin końca kary przypada na dzień [...] sierpnia 2011 r. Wskazał, że art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi wprost, iż osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń społecznych. Przepis ten ma takie znaczenie, że osoba przebywająca w zakładzie karnym nie może starać się o przyznanie świadczeń z prawa pomocy i fakt odbywania kary pozbawienia wolności jest samoistną przesłanką do odmowy przyznania tego rodzaju świadczeń. Uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających karę pozbawienia wolności jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa, poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Natomiast w sytuacji, gdy dana osoba zostaje pozbawiona wolności w trakcie pobierania świadczeń z pomocy społecznej i legitymuje się decyzjami w przedmiocie przyznania świadczeń, wówczas niezbędne jest wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidziana jest możliwość zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tym samym przepis ten daje podstawę do zastosowania art. 163 K.p.a., który stanowi z kolei, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w cytowanych przepisach. Zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, skarżący pobierający świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 sierpnia 2009 r. i w formie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne również od dnia 1 sierpnia 2009 r. rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności od dnia [...] lutego 2010 r. Zatem skoro osoby odbywające wymienioną karę tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych, to zasadne było wstrzymanie skarżącemu pomocy w przyznanych formach od dnia [...] lutego 2010 r., bowiem od tego dnia skarżący pozostaje na utrzymaniu państwa i zakład karny, w którym przebywa zapewnia mu odpowiednie warunki mieszkaniowe, a także opiekę zdrowotną, posiłki oraz odzież. Jednocześnie Sąd zauważył, że wstrzymanie wypłacania świadczeń z pomocy społecznej na czas odbywania kary pozbawienia wolności nie wyklucza ponownego ubiegania się o świadczenia po opuszczeniu zakładu karnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. P. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1 jako podstawy kasacyjne wskazał na: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie możliwości wydania decyzji o wstrzymaniu świadczeń pomocy społecznej, w sytuacji, gdy powołane przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania świadczeń pomocy społecznej oraz naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niewydanie orzeczenia o stwierdzeniu, nieważności decyzji, pomimo że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i orzeczenie przez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz adwokata z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, które nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej - art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zatem osoba odbywająca karę pozbawienia wolności traci prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywa uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. Jeżeli osoba, której przyznano świadczenia z pomocy społecznej zacznie w trakcie jego realizacji odbywać karę pozbawienia wolności niezbędne jest wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku między innymi zmiany sytuacji osobistej strony. Słusznie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do skarżącego w związku z odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r., zaistniała przesłanka z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzasadniająca pozbawienie go świadczeń z pomocy społecznej w okresie odbywania kary. Dokonanie w zaskarżonych decyzjach na podstawie wskazanego art. 106 ust. 5 powołanej ustawy zmiany dotychczasowych decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej przez wstrzymanie wypłacenia ich na czas odbywania przez niego kary pozbawienia wolności, jest równoznaczne z pozbawieniem go przedmiotowych świadczeń we wskazanym okresie. W związku z powyższym, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z art. 6 i 163 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie możliwości wydania decyzji o wstrzymaniu świadczeń z pomocy społecznej, w sytuacji gdy powołane przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji o tej treści, należy uznać za niezasadny. Z literalnego brzmienia powołanego wyżej art. 106 ust. 5 wynika, że dokonanie przez organ weryfikacji swojej decyzji z przyczyn wskazanych w tym przepisie w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może nastąpić przez uchylenie decyzji, bądź jej zmianę. Pod pojęciem "uchylenie" przez organ decyzji należy rozumieć pozbawić ważności, mocy prawnej. Pojęcie "zmienić" oznacza zastąpić coś czymś innym, zaś "wstrzymać" to powstrzymać się przez chwilę od czegoś, zaniechać czegoś na pewien czas (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że mimo różnic terminologicznych pojęć: uchylenie, zmiana, wstrzymanie - wydanie przez organ decyzji orzekających o wstrzymaniu pobierania przez skarżącego przyznanych mu wcześniej świadczeń pomocowych odnosi w rezultacie ten sam skutek prawny, który miałby miejsce w sytuacji wydania przez organ decyzji o ich uchyleniu w części za okres odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bowiem brak było podstaw do wydania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 K.p.a., a w szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.