II OSK 452/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 156/10 w sprawie ze skargi K. J. i S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. J. i S. S. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 452/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r., sygn. II SA/Kr 156/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. J. i S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż decyzją z [...] sierpnia 2009r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2004 r., wskazując, że w dniu [...] czerwca 2009 r. K. J. i S. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji podając, iż nie brali udziału w tym postępowaniu jako strona. Planowana inwestycja może spowodować zwiększenie oddziaływania na należącą do nich nieruchomość. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działki należącej do skarżących zaś wnioskujący o wznowienie nie wskazali przepisu prawa, który w stanie faktycznym sprawy przewidywałby ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości. Wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał zatem przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., w związku z czym niedopuszczalne jest w świetle art. 147 Kpa wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji S. S. i K. J. zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, a zatem, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania; naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że skarżący nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu; naruszenie art. 7, 77, 107 Kpa poprzez nie wyczerpujące zabranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędy w jego ustaleniu oraz brak dostatecznego uzasadnienia wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 Kpa oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, że obiekt objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących, a więc nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. S. i K. J., zarzucając naruszenie art. 149 § 1 oraz art. 151 Kpa poprzez ich niezastosowanie; naruszenie art. 149 § 2 Kpa poprzez badanie podstawy wznowienia na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania; naruszenie art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 ustawy Kpa poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę Nr [...]z dnia [...] lipca 2004 r. ; naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, błędy w poczynionych ustaleniach faktycznych, uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji; naruszenie art. 138 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymagającej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa szczegółowe badanie statusu strony przenosi się co do zasady do drugiej części tego postępowania, chyba że organ może bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego stwierdzić, że dany podmiot statusu strony nie ma. Należy uznać, że w przypadku, gdy organ orzekający w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uznał danego podmiotu za stronę tego postępowania, to organ orzekający o wznowieniu postępowania, na etapie wszczęcia wznowionego postępowania nie może badać tej kwestii, gdyż przystępuje już de facto do badania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Taki pogląd znajduje uzasadnienie w powołanych orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł obszerne rozważania dotyczące etapów postępowania w sprawie wznowienia postępowania podając w szczególności, iż w razie wskazania we wniosku o wznowienie postępowania podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, weryfikacja posiadania przez wnoszącego podanie przymiotu strony mogącej skutecznie żądać wznowienia postępowania następuje już na etapie wstępnym, o którym mowa w art. 149 § 1 i § 3 Kpa. Do takich wniosków prowadzi bowiem wykładnia uwzględniająca względy natury językowo-logicznej i systemowej. Za prezentowaną wykładnią przemawiają też względy natury celowościowej, ustalane z uwzględnieniem już powołanych zasad trwałości decyzji ostatecznych i domniemania ich zgodności z prawem, jak również zasady z art. 12 Kpa oraz 8 Kpa Taka ocena decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowa, co powoduje, że zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Organ pierwszej instancji rozważył zarzuty wyrażone we wniosku o wznowienie postępowania, w tym także kwestię ewentualnego przekroczenia norm hałasu, omówioną dodatkowo dostatecznie w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy zauważyć, że sama inwestycja z uwagi na położenie, rodzaj, czy też parametry nie należy do mogących powodować przekroczenie norm określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. Nr 120. poz. 826 ). Nie zmienia tej oceny sposób usytuowania wjazdu do garaży, skoro może korzystać z niego w danym momencie jeden pojazd, zaś liczba oczekujących na powyższe nawet równocześnie samochodów nie będących w ruchu przy konkretnych rozwiązaniach przewidzianych w projekcie budowlanym musi być ograniczona. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K. J. i S. S. zarzucając: 1/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ppsa i art. 3 § 1 w zw. z art. 5 §1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 147 i 149 § 2 i 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędną wykładnię przepisów art. 147 i 149 § 2 i 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa polegająca na przyjęciu, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego opartego na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa badanie statusu strony i prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie dopuszczalne jest na etapie badania dopuszczalności wznowienia ustępowania i w efekcie uznanie za prawidłowe decyzji organów administracyjnych opartych na badaniu podstaw wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a także poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ administracyjny miał w niniejszej sprawie podstawy do odmowy wznowienia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem zadecydowało o oddaleniu skargi a powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 147 i 149 § 2 i 3 Kpa zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa; naruszenie art. 151 ppsa i art. 3 § 1 w zw. z art. 5 g 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 138 oraz art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi mimo istotnych wad proceduralnych zaskarżonej decyzji mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegających na oparciu zaskarżonej decyzji administracyjnej na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, nie rozpatrzonym w sposób wyczerpujący, :błędach w ustaleniach faktycznych, uznaniu okoliczności sprawy za udowodniona bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i niedostatecznym uzasadnieniu udanej decyzji, a także naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem zadecydowało o oddaleniu skargi, a powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z 138 w zw. z art. 15 Kpa art. 7, 77 i 107 §3 Kpa. 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 Prawo budowlane w zw. 7. art. 147 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Skarżący nie mieli statusu strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2004 r., i w konsekwencji uznanie, że nie mieli legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji obu instancji na podstawie art 145 § 1 pkt a) ppsa w zw. z art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że badanie przymiotu strony dopuszczalne jest już na etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania wydanych w sprawie decyzji organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszących tę skargę – zaakceptowania przez Sąd I instancji, stanowiska organów administracji, iż dopuszczalne, a nawet celowe, jest badanie w znaczeniu procesowym przymiotu strony skarżących jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego. Tak postawione zarzuty zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na aprobatę. Otóż zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu /art. 61 § 4 Kpa/, co wynika z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa. Nie jest przy tym wymagane ustalenie, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenie, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im, tym samym, możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, skutkującą jego wznowieniem. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Co do zasady zatem organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przesłanek zawartych w Kodeksie lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 Kpa. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 § 2 Kpa/. w przeciwnym razie następowałoby badanie przyczyn wznowienia postępowania przed jego wszczęciem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji, sprowadzające się do odmowy wznowienia postępowania, z powodu braku przymiotu strony, przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych lub, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia /jak to się stało w niniejszej sprawie/ jeszcze przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, a więc gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 Kpa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistego zaistnienia przyczyn wznowienia już w toku postępowania, a więc po jego wszczęciu. Wobec powyższego należało orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.