II OSK 1101/11

Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 790/10 w sprawie ze skargi K. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenia", odmówił K. i D. S. wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach na terenie nieruchomości przy ul. [...], działka o nr ewid. [...], obręb [...] w T. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że istniejąca na obszarze analizowanym funkcja usługowa (firma zajmująca się montażem bram) nie może stanowić wzorca dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na zupełnie inny profil usług, co oznacza, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej na przedmiotowym terenie nieuciążliwej funkcji usługowej, jak również nie stanowi funkcji uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej. Wskazano również, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy planowanej, a więc przyszłej zmiany sposobu użytkowania. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących. Odwołanie do SKO w Piotrkowie Trybunalskim wnieśli K. i D. S. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na rozpatrywanym terenie miasta T. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło, iż z analizy urbanistycznej wynika, że działka skarżących położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z uzupełniającą ją zabudową gospodarczą i garażową. Zdaniem organu zabudowa objęta wnioskiem skarżących kłóciłaby się z aktualną funkcją terenów, bowiem doszłoby do wprowadzenia w ten teren nowej funkcji. Dodatkowo, warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Funkcja tego zadania nie przystaje zatem do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie da się z tą funkcją pogodzić. Kolegium przyznało rację skarżącym, iż w analizowanym terenie może być wprowadzona działalność gospodarcza (apteka, sklep spożywczy, zakład fryzjerski, gabinety lekarskie), jednakże podniosło, że warsztat mechaniki pojazdowej, o specyficznej charakterystyce usług, nie może stanowić uzupełniania czy kontynuacji funkcji głównej terenu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyli K. i D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 790/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Sądu, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p, zaś art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do inwestycji lokalizacji celu publicznego, więc również ten przepis nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Zaś stosowanie odpowiednie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Wniosek skarżących obejmuje właśnie zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zatem a contrario wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Na mocy art. 86 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się gdy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Skoro jednak w niniejszej sprawie ustalono niewadliwie, iż w T. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, to art. 86 u.p.z.p. nie ma zastosowania. W ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 u.p.z.p. W tym celu wyznacza się wokół działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru z punku widzenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", niewadliwie ustaliły, że działka skarżących jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu są zatem wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie też organy te wskazały, że funkcji mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa uzupełniająca, jak budynki gospodarcze, garaże oraz usługi podstawowe powiązane z tą zabudową. Sąd stwierdził, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa i zmiana użytkowania istniejących budynków musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją. Zdaniem Sądu warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Oznacza to, iż organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że funkcja przypisana warsztatowi samochodowemu nie przystaje do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie daje się z tą funkcją pogodzić. Dodatkowo Sąd podkreślił, że nie budzi większych zastrzeżeń – wbrew twierdzeniom skargi – sposób sporządzenia i przedstawienia analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Fakt, iż dany dokument nazwano "wynikami analizy" a nie "analizą urbanistyczną" nie ma znaczenia, jeżeli z jego treści jasno wynika cel sporządzenia. Jeżeli zaś dostrzegalne jest uchybienie organu polegające na ograniczeniu analizy urbanistycznej głównie do funkcji zabudowy terenu, z pominięciem innych parametrów (brak danych o linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu – jak wskazano w skardze), to uznać należało, iż naruszenie przepisów określających zakres analizy nie zaważyło na rozstrzygnięciu. Stało się to dlatego, że już samo stwierdzenie niespełnienia pierwszej z przesłanek, a dotyczącej kontynuacji funkcji, było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 790/10 wnieśli K. S. i D. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne stwierdzenie, że wniosek skarżących obejmujący zmianę sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że planowana przez skarżących inwestycja nie spełnia przesłanek wskazanych w tym przepisie, w szczególności błędne stwierdzenie, iż organ administracji dokonał prawidłowej oceny w zakresie niezgodności planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową w następstwie błędne stwierdzenie, iż organ administracji właściwie zastosował ww. przepis odmawiając wydania warunków zabudowy; 3) § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz "art. 60 ust. 1 pkt" przez błędne uznanie, iż wskazany we wniosku przez skarżących obiekt budowlany dawał organom administracji podstawę na gruncie wskazanego przepisu do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, tym samym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. odrzucił skargę kasacyjną K.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z przedstawionych akt, faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej ma miejsce w niniejszej sprawie, bez wymaganego zgłoszenia, już od 2003 r. (patrz pismo z [...] lutego 2010 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] do Urzędu Miasta Biuro Architekta Miasta Tomaszów Mazowiecki). W związku z powyższym powinno być wszczęte z urzędu postępowanie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, a kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy, została wydana jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia wydanego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2). Jako że przepisy art. 71a Prawa budowlanego weszły w życie z dniem 31 maja 2004 r. to nie wykluczone, że w niniejszym przypadku zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe tzn. tryb postępowania przewidziany w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki red., wyd. 1, Warszawa 2012, s. 624). Precyzyjne określenie w jakim trybie w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie przez organy nadzoru budowlanego nie jest możliwe, gdyż przedstawione akta w tym zakresie nie są kompletne. Niemniej jednak, jak można wnioskować z przesłanych akt, toczy się postępowanie w celu likwidacji bądź legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia, w ramach którego to postępowania zaszła konieczność ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w niniejszym postępowaniu nie może podlegać rozpoznaniu zarzut zamieszczony w pkt 3, jako że on nie dotyczy przedmiotu tego postępowania. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przez błędne zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęcie, że w tym przypadku miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania terenu na co była wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Powyższy przepis w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie do lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w tym przypadku należy brać pod uwagę w pierwszym rzędzie art. 59 ust. 1 (pierwsze zdanie) u.p.z.p., zgodnie z którym również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.(zdanie drugie) przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. mógłby mieć odpowiednie zastosowanie, gdyby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (garażu) na warsztat mechaniki pojazdowej, nie była zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Tym samym powinien mieć zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co bezzasadnie kwestionuje się w pkt 2 skargi kasacyjnej. Z materiałów sprawy wynika, że teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dopuszczenie na nim do funkcjonowania warsztatu mechaniki pojazdowej, nie byłoby kontynuacją funkcji dotychczasowej, co jest jednym z podstawowych wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy w tym zakresie w całej rozciągłości zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku i wcześniej w kontrolowanych decyzjach, że nie do pogodzenia jest funkcja usług w zakresie mechaniki samochodowej i funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na analizowanym terenie, niezależnie od deklarowanego przez stronę zakresu prowadzonych usług motoryzacyjnych. Prowadzenia warsztatu mechaniki pojazdowej z uwagi na jego uciążliwość, nie można porównywać z funkcjonowaniem aptek, sklepu spożywczego czy zakładu fryzjerskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.