II SA/Rz 601/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej S. W. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 601/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania S. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 531 a działką nr 532/4.W zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. G. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240 poz. 2027, ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż Starosta prowadził postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych położonych w gminie G. w obrębie R. Po wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego do publicznego wglądu w terminie od [...].05.2009 r. do [...].05.2009 r., S. W. złożyła do niego uwagi w dniu [...].05.2009 r., nie wyrażając zgody na przebieg granic jej działki nr 531 z działką nr 532/4 oraz granic działek nr 570, 571 i 1059 i wskazując, że wykazane w operacie granice nie są zgodne ze stanem na gruncie, nie jest też zgodna ze stanem faktycznym wykazana powierzchnia budynku mieszkalnego. W dniu [...] maja 2009 r. dokonano na gruncie ustalenia i pomiaru przebiegu granic, a następnie Starosta poinformował S. W. o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag - z uwagi na brak zgodnego wskazania przebiegu granicy pomiędzy działką nr 531 własności S. W. a działką nr 532/4 własności S. M., Starosta przyjął do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy wynikający z danych pozyskanych w drodze wektoryzacji z dotychczasowej ewidencji, natomiast w zakresie powierzchni budynku - zweryfikowano ją i wprowadzono stosowne zmiany. Z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...](Nr [...]) informacji Starosty z dnia [...] czerwca 2009 r., projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów. W dniu [...] września 2009 r. S. W. złożyła zarzuty dotyczące przyjętej w operacie granicy nieruchomości nr 531. Organ, stosownie do art. 24 a ust. 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, powyższe zarzuty potraktował jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków i w dniu 28 grudnia 2009 r. wszczął w tym zakresie postępowanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił wprowadzenia w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. G. zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 531 a działką nr 532/4. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec braku opracowań danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przebieg granicy, co do której istnieje spór, ustalono w drodze digitalizacji map analogowych, a nie bezpośredniego pomiaru. Wskazał również, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr 569 z działką nr 570; działką nr 532/6 a działkami nr 531 i 532/4 oraz działką 532/7 a 531, przed Sądem Rejonowym w R. W każdej chwili właściciele nieruchomości mogą przedłożyć stosowną dokumentację geodezyjną wykonaną przez jednostkę uprawnioną, która służyć będzie za podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji. Odwołanie od tej decyzji złożyła S. W., zarzucając wadliwe prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienia dotychczasowego przebiegu granicy pomiędzy działką nr 531 a działką nr 532/4. Odwołująca wskazała, iż granica pomiędzy działką nr 531 a działką nr 532/4 nie była nigdy granicą sporną. Spór natomiast dotyczy przebiegu granicy działki nr 531 z działkami nr 532/6 i 532/7 (przed Sądem Rejonowym w R. toczy się postępowanie rozgraniczeniowe). Podniosła, iż działka nr 531 powstała m.in. z pgr 958 a własność tej działki została wpisana na rzecz S. P. - ojca wnoszącej odwołanie. Podczas modernizacji parcela ta została bezpodstawnie włączona do działki nr 532/4. Sporna część działki stanowiła drogę utrzymywaną przez poprzednika prawnego a następnie męża odwołującej i była wykorzystywana jako dojazd do zabudowań na działce nr 531. Na mapie widoczny jest uskok, gdy tymczasem granica winna przebiegać w linii prostej, po przedłużeniu granicy przebiegającej pomiędzy działką nr 531 a działami nr 532/1 i 532/2." Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, po zrekapitulowaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem żądań S. W. jest wyjaśnienie przyczyny przesunięcia na obowiązującej mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, opracowanej w wyniku prac modernizacyjnych, przebiegu granicy własnej działki nr 531 z działką nr 532/4 własności S. M., w ten sposób, iż pas gruntu o szerokości l,5m z działki nr 531 został dołączony do działki nr 532/4. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, iż jako organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany jest do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych. Spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, a w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§ 46 i 39 rozporządzenia z 29.03.2001 r.). Podczas prac związanych z modernizacją ewidencji przebieg granic pomiędzy działką nr 531 własności S. W. a działką nr 532/4 własności S. M., na projekcie mapy numerycznej w skali 1:1000, został wykazany na podstawie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w drodze digitalizacji mapy analogowej w skali 1:2000, a nie bezpośredniego pomiaru. Stan ten jest obowiązujący, dopóki nie zostanie przedłożona stosowna dokumentacja geodezyjna dotycząca zmiany przebiegu granicy. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. W. - zastępowana przez radcę prawnego - adwokata M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. § 82 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podtrzymano i rozwinięto argumentacją podnoszoną w odwołaniu oraz pismach skarżącej składanych w postępowaniu administracyjnym, akcentując, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, a w szczególności map (katastralnej, zasadniczej i ewidencyjnej) i dokumentów przedkładanych przez skarżącą, obrazujących dotychczasowy przebieg granicy. Wskazując na treść § 82 przywołanego rozporządzenia, skarżąca zarzuca, iż bezpodstawnie ustalano przebieg granicy pomiędzy działką 531 a działką 532/4, podczas gdy istniały dane określające jej przebieg i nigdy nie była ona sporna. Organ nie wyjaśnił przy tym, na podstawie jakich dowodów zmienił linię graniczną pomiędzy wymienionymi działkami podczas prowadzenia modernizacji, opisując jedynie jakie czynności podejmowane były w toku postępowania modernizacyjnego. Takie działanie niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma S. W. z dnia [....] września 2009 r. (data wpływu do organu – [...].09.2009 r.), w którym złożyła ona zarzuty do przyjętej w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gmina G. granicy nieruchomości nr 531. Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyj nego uregulowany został w art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Tryb ten obejmuje m. in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24 a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo- kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy). W rozpatrywanej sprawie stosowna informacja Starosty o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r. Pismo skarżącej zostało zatem złożone po upływie 30-dniowego terminu do zgłaszania zarzutów do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie, a wobec tego organ potraktował je jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Takie działanie organu jest zgodne z art. 24 a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, choć zastrzeżenia może budzić sam sposób prowadzenia postępowania modernizacyjnego i fakt, że skarżąca została poinformowana o sposobie rozpatrzenia swoich uwag do projektu operatu dopiero [...].08.2009 r. (data otrzymania pisma [...].08.2009 r.), a więc już po ogłoszeniu projektu w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz upływie 30-dniowego terminu do zgłaszania zarzutów, a wydanie decyzji w sprawie nastąpiło dopiero po jej dalszych pisemnych interwencjach. W piśmie z [...].09.2009 r., jak również w poprzednio zgłaszanych uwagach do projektu operatu skarżąca nie zgodziła się z wykazanym przebiegiem granicy swojej działki nr 531 z działką nr 532/4, wskazując, że granica ta przebiega w linii prostej, jako przedłużenie linii granicznej działki nr 531 z działkami nr 532/1 i 532/2. Taki przebieg granicy dokumentują mapy znajdujące się w zasobie geodezyjnym - m. in. z 1992 r. i 2007 r. Przyjęty w wyniku modernizacji przebieg granicy pomiędzy działkami nr 531 i 532/4 wykazuje uskok obejmujący pas ziemi szerokości ok. 1,5 m, który został włączony do działki nr 532/4. W przeszłości była to droga dojazdowa Uzasadniając odmowę wprowadzenia wnioskowanej przez skarżącą zmiany w ewidencji poprzez naniesienie przebiegu granicy w wersji sprzed modernizacji organ powołał się na spór graniczny pomiędzy działkami 531 i 532/4 i wskazał, że w tej sytuacji sporną granicę wykazano z dotychczasowego operatu ewidencyjnego w drodze digitalizacji istniejących map ewidencyjnych. Niewątpliwym jest, że spór graniczny, rozpoznawany obecnie przez sąd powszechny, dotyczy wyłącznie granicy działki nr 531 z działkami nr 532/6 i 532/7. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, by istniał spór graniczny pomiędzy działkami nr 531 i 532/4. O ile w ogóle można mówić o takim sporze, to został on zainspirowany w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, kiedy po okazaniu "nowego" przebiegu granicy właścicielka działki nr 532/4 wyraziła zgodę na taki przebieg, natomiast S. W. sprzeciwiła się . Rację ma zatem skarżąca, zarzucając naruszenie § 82 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym przy kompleksowej modernizacji ewidencji wykorzystuje się materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych, a ustalenia granic i pomiarów załamania linii granicznych dokonuje się wyłącznie w przypadku braku danych określających przebieg granic lub braku możliwości określenia położenia punktów granicznych. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych wskazuje, że brak było w ogóle podstaw do stosowania ww. przepisu w zakresie ustalania i pomiaru granicy działki 531 z działką 532/4. Niemniej jednak kwestia ta, choć bezpośrednio związana z niniejszą sprawą pozostaje poza jej granicami, a więc i poza oceną Sądu, jako że dotyczy postępowania modernizacyjnego, które zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją i nie jest przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie. Organy prowadzące postępowanie nie udzieliły też skarżącej odpowiedzi na podstawie jakich konkretnie dokumentów wykazały przebieg tej granicy w zmodernizowanym operacie. Zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach: rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, scaleniowym i wymiany gruntów, dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, w postępowaniu sądowym i administracyjnym, a także dokumentacji sporządzonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-dekłaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z dnia 19.04.2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z dnia 6.08.2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Brak wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącą wątpliwości - kiedy i na podstawie jakich dokumentów uległ zmianie przebieg granicy w stosunku do stanu sprzed modernizacji - stanowi zasadniczą wadę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, a dokonana przez organy ocena materiału dowodowego jest niepełna i pobieżna. Ocena taka może być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), po jego zgromadzeniu w sposób wyczerpujący, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Standardów tych nie spełnia postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, a jej uzasadnienie nie wyjaśnia kluczowej dla rozpatrywanej sprawy kwestii. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wszystkie istniejące dokumenty, w tym także powoływane przez skarżącą i weryfikacja na tej podstawie wniosku S. W., a następnie wydanie rozstrzygnięcia z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż w prowadzonym postępowaniu naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.