I OSK 282/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 680/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 680/10) oddalił złożoną przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej K. w obrębie [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wyjaśnił, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu PKP podniosło, że przedmiotowa nieruchomość, jako oddana przed 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu Polskich Kolei Państwowych S.A., nie podlega komunalizacji. Skarżąca spółka wskazała między innymi, że organ niewłaściwie dokonał oceny dowodów w sprawie w szczególności w ocenie odwołującego błędnie dokonano oceny dowodu z dokumentów w postaci: decyzji o opłatach oraz decyzji wywłaszczeniowej, które to dowody w sposób pośredni wykazują, że nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do państwowej osoby prawnej, tj. PP PKP, co stanowi negatywną przesłankę komunalizacyjną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj. [...] października 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) zgodnie, z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej - za zezwoleniem tego organu - umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W ocenie organu, za dowód posiadania zarządu nie mogła zaś zostać uznana decyzja ustalająca opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W złożonej od powyższej decyzji skardze spółka PKP, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniosła zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 7, 8, 10,15, 77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu w/w skargi spółka PKP wywiodła, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Zdaniem skarżącej spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające zatem w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." – powyższą skargę, uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zagadnieniem mającym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podzielił stanowisko Komisji, która uznała, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu, co wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo PKP do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało utrwalone stanowisko, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych, decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem dysponowanie przez to przedsiębiorstwo tytułem prawnym świadczyłoby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Istnienia zarządu nie można natomiast domniemywać. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów Sąd, z uwagi na okoliczność, iż były one identyczne jak wskazane w złożonym przez stronę odwołaniu, podzielił w tym zakresie zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację. Sąd uznał, że wbrew stanowisku spółki PKP, podstawę do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Również decyzja organu administracji ustalająca opłaty z tytułu zarządu, potwierdzać może jedynie faktyczne władztwo nad skomunalizowaną nieruchomością. Brak tytułu prawnego skarżącej spółki w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznaczał, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Takim organem w dacie 27 maja 1990 r. na terenie gminy był naczelnik gminy (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy - Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3, art. 13, art. 19 i art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) wynikało bowiem, że rady narodowe stopnia podstawowego (gminne i miejskie rady narodowe, a w miastach podzielonych na dzielnice - miejskie i dzielnicowe rady narodowe), a więc i ich organy wykonawcze (naczelnicy gmin), są właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych wyraźnie przez ustawę do kompetencji wojewódzkich rad narodowych. Na powyższe – zdaniem Sądu – nie wpływały przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 15, poz. 94 ze zm.) dotyczącym infrastruktury kolejowej. Dotyczą one bowiem zarządzania infrastrukturą kolejową a nie regulują kwestii, kto wyłącznie może być właścicielem takiego gruntu. Sąd Wojewódzki uznał również, że organ odwoławczy rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów k.p.a. W złożonej skardze kasacyjnej, spółka PKP, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek - błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak decyzji skutkuje komunalizacją mienia, - 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym poprzez błędne uznanie, że podlega komunalizacji z mocy prawa mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, - art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm. ) poprzez błędną wykładnię a tym samym, niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedsiębiorstwo państwowe zobowiązane było uzyskać decyzję administracyjną pomimo przysługującego przedsiębiorstwu z mocy prawa zarządu do nieruchomości, a także w sytuacji braku tytułu do nieruchomości obowiązku właściwego organu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia zarządu, a tym samym pominięcie art. 87 ust. 1 i 2 ustawy, - art. 34 ,34 a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji , restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę do badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 75 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zaś orzeczenie co do istoty sprawy wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka PKP stwierdziła, że w złożonej do Sądu I instancji skardze zwróciła uwagę na przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926r. mocą którego zostało utworzone przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", które na podstawie art. 2 i 4 "prowadziło eksploatacje wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, a organom przedsiębiorstwa służą uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego "tj. uprawnienia wynikające z przepisów dekretu z dnia 7 lutego 1919r. o przejściu kolei zabudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji a następnie ustawy z dnia 14 grudnia 1920r. w sprawie przejęcia kolei zabudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych oraz ustawy z dnia 12 czerwca 1924r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych. Skarżąca kasacyjnie złożyła także wnioski dowodowe na okoliczność ujawnienia w [...] oraz [...] wpisu stanowiącego o zarządzie PPP PKP do spornej nieruchomości. Powyższe dowody zostały jednak pominięte przez Sąd Wojewódzki. Jej zdaniem zatem żądanie przedstawienia dodatkowych dokumentów - wobec ujawnienia zarządu PP PKP w zamkniętych księgach LWH - pozwalających stwierdzić ustanowienie zarządu jest bezpodstawne. Zarówno powołane wyżej rozporządzenie, ani inny przepis prawa nie wymagały dodatkowego stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Z tego więc względu uzależnianie przez Sąd Wojewódzki stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od przedstawienia innego dowodu niż przewidziany w art. 75 § 2 k.p.a. - w ocenie PKP – nie było uzasadnione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości., który w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 1990 r. wskazywał jedynie na sposób gospodarowania gruntami Skarbu Państwa, które mogły pozostawać w zarządzie podmiotów w nim określonych w dacie jej obowiązywania. Przepis ten nie tworzył jednak obowiązku ponownego uzyskiwania decyzji administracyjnych w dacie obowiązywania tego przepisu. W ocenie PKP Sąd Wojewódzki pominął także obowiązujący w dacie 10 maja 1990 r. przejściowy przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ), który stanowił podstawę przejście z mocy prawa, przysługującego dotychczas państwowym jednostkom organizacyjnym tytułu do nieruchomości, w prawo zarządu. Ponadto w niniejszym przypadku pominięto treść ustępu 2 w/w przepisu zgodnie z którym posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Powyższe – zdaniem PKP – oznacza, że terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. To zatem na nie przerzucono ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwowych. Ustawodawca kierował się bowiem potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z podziałem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe. Zarząd bowiem, jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania stanowił podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe stanowisko odnalazło aprobatę w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r.( sygn. akt W 13/91), który uznał że, komunalizacja mienia przedsiębiorstw państwowych dla których organem założycielskim był jeden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej oznacza zmianę podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła także, iż przepisy ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP nie stanowią podstawy nabycia z mocy prawa mienia komunalnego. Wymagają one bowiem dla potwierdzenia nabycia prawa, wydania przez właściwy organ decyzji deklaratoryjnej. W jej ocenie celem ustawodawcy było pozostanie nieruchomości PP PKP własnością Skarbu Państwa, co znajduje wyraz m.in. w treści art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PPPKP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przy tym przyjął, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy nabycia przez PKP z mocy prawa mienia komunalnego. Są one podstawą nabycia przez PKP SA prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, w sytuacji braku dokumentów o ustanowionym zarządzie - wyłącznie gruntów Skarbu Państwa. Strona stwierdziła również, że nieuzasadniona komunalizacja mienia pozostającego w posiadaniu PP PKP pozbawia Skarb Państwa jego mienia oraz niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym. W ocenie skarżącej kasacyjnie ustawodawca, wprowadzając przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 948 ze zm.), kierował się potrzebą kompleksowego uregulowania stanu prawnego gruntów Przedsiębiorstwa, co determinuje realizację jednego z celów tej ustawy jakim jest restrukturyzacja PKP SA w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP SA w majątek konieczny do ich funkcjonowania, w tym zarządców linii kolejowych m.in. PLK SA przy założeniu, że jest to majątek Skarbu Państwa. Sposób wyposażania tych podmiotów, wykonywania uprawnień właścicielskich określają przepisy ustawy od art. 17 do 18c , z których wynika, że linie kolejowe, w zamierzeniu ustawodawcy, pozostają własnością Skarbu Państwa, który przez właściwego ministra do spraw transportu sprawuje nadzór nad tym majątkiem w porozumieniu z właściwym ministrem do spraw Skarbu Państwa. Natomiast nieuzasadniona komunalizacja mienia PKP SA może w efekcie zagrozić wyposażeniu spółek zależnych w majątek konieczny do prowadzenia działalności przez podmioty wykonujące zadania zarządcy infrastruktury oraz zadania przewoźnika kolejowego. Spółka stwierdziła również, że w art. 18a w/w aktu przewidziano nieodpłatne przekazanie mienia samorządom — mienia nie będącego liniami kolejowymi o znaczeniu państwowym. Samorządy mogą także przejąć zarządzanie infrastrukturą kolejową - nie będącą liniami kolejowymi o znaczeniu państwowym, w trybie art. 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. nr 16, poz. 94), co oznacza że wyposażenie gmin w majątek stanowiący infrastrukturę kolejową warunkowane jest wystąpieniem przesłanek określonych w tych przepisach, lecz po zastosowaniu wymaganych procedur. W ocenie strony nieuzasadniona komunalizacja sprzeczna jest także z celami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ustawodawca, wprowadzający te uregulowania kierował się bowiem potrzebą wyposażenia gmin, jako nowopowstałych jednostek samorządowych w majątek konieczny do prowadzenia działalności samorządu terytorialnego - wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, bądź podmiotów w tym przepisie wymienionych. Nie było zatem zamiarem ustawodawcy, z naruszeniem interesów Skarbu Państwa, wyposażenie gmin w całe mienie ogólnonarodowe, w tym w infrastrukturę kolejową, która dla swej obsługi i utrzymania wymaga uzyskania stosownych decyzji administracyjnych, oraz zapewnienia specjalistycznej obsługi. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła przy tym, że art. 34 ustawy o komercjalizacji obowiązuje od dnia 26 października 2000 r. Jedynie art. 34a dodany został nowelą w/w ustawy. Przepis ten - co wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/2003) - nie dotyczy gruntów, które z mocy prawa stały się z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin (na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), a jedynie gruntów, które mogły być przekazane gminom fakultatywnie (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej). Spółka podkreśliła, iż Trybunał w w/w wyroku wyraźnie zaakcentował, że w przypadku nabycia nieruchomości przez gminy na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, jeśli przesłanki tych przepisów były spełnione 27 maja 1990 r., nie ma podstaw do kwestionowania statusu właściciela gminy, nawet mimo braku odpowiedniej decyzji wojewody. Jednakże w postępowaniu komunalizacyjnym organy winny badać przesłanki pozytywne art. 5 ust. 1, 2 ustawy. Trybunał przyjął zatem, że postępowanie komunalizacyjne ma prowadzić do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy występują przesłanki pozytywne art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w tym m.in. czy gminy dysponują prawami do składników skomunalizowanego mienia. Taka zaś okoliczność nie ma miejsca w odniesieniu do składników mienia PP PKP-poprzednika prawnego strony. PKP w dacie 10 maja 1990 r. było bowiem przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego które gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Dla przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 nr 26 poz. 138 ze zm.) wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Tym samym, w ocenie PKP, przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmują, ani w zakresie podmiotowym ani przedmiotowym mienia PKP, jako podmiotu o znaczeniu ponadwojewódzkim działającego na obszarze całego kraju, a dodatkowo podmiotu który podlegał naczelnym (centralnym) organom administracji publicznej. Zatem biorąc pod uwagę, iż terenowe organy administracji nie zarządzały mieniem stanowiącym infrastrukturę kolejową, co należało do organów administracji centralnej pozytywne ustalenia w tym zakresie w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. winny skutkować odmową komunalizacji, wobec braku przesłanek pozytywnych. Tymczasem przyjęta przez organy i Sąd I instancji interpretacja, iż wszelkie grunty "nienależące" (nie pozostające w zarządzie PKP na dzień 27 maja 1990r.) " należały" do rad narodowych i terenowych organów administracji rodzi skutek, iż art. 34, 34a stają się przepisami pustymi, nie mającymi zastosowania co jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym aIbowiem eliminuje z porządku prawnego obowiązujący przepis prawa. Zdaniem PKP Sąd I instancji dokonał także błędnej oceny zastosowania przez organy przepisów postępowania administracyjnego uznając, iż ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Tymczasem organy obu instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania bowiem, odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy w szczególności odpisów LWH, jak również decyzji o opłatach. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia, skupiając się jedynie na znalezieniu argumentów kwestionujących prawo zarządu skarżącej kasacyjnie spółki, co do działki nr [...]. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Stanowiły ją zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że wskazywanie przez skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., w powiązaniu z art. 6, 7, 8, 15, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było trafne. Niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. było spowodowane bowiem uznaniem, że skarga wniesiona do Sądu przez PKP SA w Warszawie nie była zasadna, czemu Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić w tym miejscu wypada, że wprawdzie, po myśli art. 7 i 77 § 1 k. p. a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ale – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – okoliczność ta nie zwalniała strony od aktywności dowodowej. Niezasadne były przy tym zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów przedłożonych przez skarżącą. Istota decyzji o wysokości opłaty z tytułu ponoszonej z tytułu zarządu, jaką legitymowała się PKP SA, jest bowiem rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza natomiast o istnieniu samego prawa zarządu. Z tego powodu tego rodzaju decyzja nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący samego prawa do danego gruntu. Identyczne stanowisko należało zająć także w stosunku do odpisów z wykazów hipotecznych na które strona się powołuje. Nie potwierdzają one bowiem okoliczności, iż skarżący kasacyjnie dysponował tytułem prawnym do opisanej wyżej nieruchomości (prawem zarządu).Natomiast z odpisu księgi wieczystej nr [...], którą objęta jest nieruchomości o nr [...], wynika jedynie, że jej właścicielem był Skarb Państwa. Podkreślić przy tym wypada, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r.). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do spółki PKP SA. Skoro brak jest informacji o takim zapisie należało uznać, że brak dowodu na to, iż przedmiotowa nieruchomość podlegała zarządowi skarżącej kasacyjnie spółki. Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych należy stwierdzić, że również i one okazały się niezasadne. W ocenie składu orzekającego, Sąd Wojewódzki, oddalając skargę PKP SA, nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym, a jedynie faktycznym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizującej to jest z dniem 27 maja 1990 r. a decyzja Wojewody miała jedynie charakter deklaratoryjny. Strona postępowania nie wykazała bowiem swojego tytułu prawnorzeczowego do spornego mienia a więc, oceniając ustawodawstwo obowiązujące w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do gruntu nie mogła skutecznie przeciwdziałać stwierdzeniu jego komunalizacji ex lege. Odnosząc się do zarzutu opartego na naruszeniu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w powiązaniu z art. 87 ust. 1 i 2 tej ustawy, które to naruszenie – wg skarżącej kasacyjnie - polegało na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że przedsiębiorstwo państwowe zobowiązane było uzyskać decyzję administracyjną pomimo przysługującego przedsiębiorstwu z mocy prawa zarządu do nieruchomości, a także w sytuacji braku tytułu do nieruchomości obowiązku właściwego organu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia zarządu, należy zauważyć, że istotą przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy Gmina K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Dlatego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP przysługiwało do w/w gruntu prawo zarządu. Organ był zatem zobowiązany do przeprowadzania postępowania dowodowego mającego ustalić, czy została wydana tego rodzaju decyzja. Nie było natomiast obowiązkiem organu badanie w tym postępowaniu przyczyn, dla których Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie uzyskało decyzji przyznającej mu prawo zarządu do w/w nieruchomości. Wykraczało również poza ramy tego postępowania ustalanie podmiotów odpowiedzialnych za brak takiej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego istotne było jedynie – jak wyżej wspomniano - czy taka decyzja została wydana. W związku z tym twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do obciążania organów administracyjnych winą za niewydanie w/w decyzji w trybie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez błędną wykładnie polegająca na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntu kolejowego na dzień 5 grudnia 1990 r., wskazać przede wszystkim trzeba, że uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślić w tym miejscu także wypada, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, dotyczy jedynie oceny legalności wydawanych przez nią aktów lub podejmowanych czynności a nie obejmuje badania, celowości i trafności potencjalnie mogących być w przyszłości podejmowanych decyzji przez właściciela gruntu. Dlatego też rozważania zawarte w skardze kasacyjnej a odnoszące się do możliwości jakie – zdaniem skarżącej – stwarzały w tej materii regulacje prawne zawarte w przepisach art. 8 i 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała także regulacja zawarta w art. 18a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...), zgodnie z którym linie kolejowe niebędące liniami o znaczeniu państwowym mogą być za zgodą właściwego ministra do spraw transportu przekazane przez PLK SA lub PKP SA na własność jednostce samorządu terytorialnego. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji wyzbywania się przez Kolej gruntów zajętych pod linie kolejowe a nie reguluje kwestii, kto wyłącznie może być właścicielem takiego gruntu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.