II SA/Wa 714/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej - oddala skargę - Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił H. P. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Następnie w związku z prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej, stwierdzającym całkowitą niezdolność do służby, funkcjonariusz zwrócił się z wnioskiem w trybie art. 155 kpa do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zmianę podstawy zwolnienia go ze służby. Jako podstawę zwolnienia wskazał art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Rozpoznając powyższy wniosek, organ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zmiany wskazanego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r. Od decyzji tej H. P. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Ze względu na niezgłoszenie gotowości podjęcia służby przez H. P. w terminie 7 dni od dnia przywrócenia do służby, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 49 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej, zwolnił H. P. ze służby z dniem [...] czerwca 2009 r. Na skutek złożonego od tego rozkazu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wyjaśnienia m.in możliwości zastosowania jako podstawy prawnej zwolnienia ze służby przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej, wobec istnienia orzeczenia komisji lekarskiej o niezdolności do służby z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzonego przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2007 r. Na skutek ponownego rozparzenia sprawy, organ I instancji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej z dniem [...] września 2009 r. zwolnił H. P. ze służby stałej w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. Nr 91, poz. 814 ze zm.). Z uwagi na złożone odwołanie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego ustalenia w celu rozpatrzenia możliwości zastosowania jako podstawy prawnej zwolnienia ze służby, przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej wobec istnienia orzeczenia komisji lekarskiej o niezdolności do służby z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzonego przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2007 r., oraz rozważenia czy powierzenie obowiązków a także zwiększenie dodatku z tytułu wykonywania czynności kontrolnych powinno stanowić - ze względu na ich czasowy charakter - integralną część uposażenia. W związku z ponownym rozpatrzeniem prawy rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił H. P., [...], ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2010 r. H. P. odwołał się od powyższego rozkazu personalnego wskazując na wątpliwe uzasadnienie faktyczne i prawne pozbawienia go stanowiska specjalisty oraz zwiększonego dodatku służbowego o mnożnik 0,30 kwoty bazowej. Zarzucił ponadto niewskazanie kwoty bazowej na podstawie, której powinny być przeliczone mnożniki, a tym samym nie wskazano kwoty uposażenia i kwot należnych dodatków. Wskazał ponadto, że od grudnia 2007 r. otrzymuje świadczenie emerytalno-rentowe i zwolnienie ze służby ze składnikami uposażenia wskazanymi w zaskarżonym rozkazie personalnym, będzie miało wpływ na wyliczenie nowej podstawy wymiaru emerytury, która będzie ustalona w niższej wysokości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Komendant Główny Straży Granicznej uchylił rozkaz nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej, ustalił nowy termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby na dzień [...] lutego 2010 r. i utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz w pozostałej części. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej, stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, w kwestii zwolnienia H. P. ze służby w Straży Granicznej, niezależnie od uprawnień określonych w art. 46 ustawy o Straży Granicznej, wyeliminowała z obrotu prawnego ww. rozkaz ze skutkiem ex tunc, tj od momentu wydania rozkazu w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Konsekwencją powyższej decyzji było wystąpienie skutku prawnego określonego w art. 46 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli zwolniony funkcjonariusz w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosił pisemnej gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy podlega rozwiązaniu (art. 46 ust. 2 ustawy). Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie przywrócenie do służby nastąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji reaktywującej stosunek służbowy, tj. [...] maja 2009 r. Z tym też dniem rozpoczął bieg terminu, określonego w art. 46 ust. 2 ustawy do zgłoszenia gotowości podjęcia służby. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że termin siedmiodniowy, o którym mowa w przepisie art. 46 ust. 2 w przypadku H. P. liczył się od daty uprawomocnienia się decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ podał też, że przywrócenie do służby nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji, gdyż następuje to z mocy prawa. Samo zaś przywrócenie do służby jest czynnością materialną. W dniu zatem, w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna nastąpiło przywrócenie H. P. do służby w Straży Granicznej. Z uwagi na niezgłoszenie przez H. P. gotowości podjęcia służby, zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 2 ustawy. Następnie organ podał, że uwzględnił korzystniejszą podstawę zwolnienia H. P. ze służby i zwolnił go na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. stwierdzenie całkowitej niezdolności do służby, uwzględniając w ten sposób wolę funkcjonariusza wyrażoną we wniosku z dnia 14 grudnia 2007 r. o zmianę decyzji o zwolnieniu w trybie art. 155 kpa. Organ podkreślił przy tym, że przepis ten stanowi bezwzględną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ wskazał, że wyeliminowanie rozkazu personalnego w trybie stwierdzenia nieważności spowodowało, że funkcjonariusz cały czas pozostawał w służbie. Podał, że uwzględniając tę okoliczność organ I instancji prawidłowo określił przysługujące funkcjonariuszowi w dniu zwolnienia ze służby uposażenie. Zdaniem organu składniki uposażenia powinny zostać ustalone na bieżąco, tj. na dzień wydania rozkazu w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ wskazał, że H. P. na dzień wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby, który został wyeliminowany z obrotu prawnego, tj. na dzień [...] listopada 2007 r., miał do dnia [...] listopada 2007 r. powierzone obowiązki na stanowisku [...] oraz zwiększony dodatek z tytułu wykonywania czynności kontrolnych do dnia [...] grudnia 2007 r. Organ podkreślił, że konsekwencją niezgłoszenia gotowości do podjęcia służby przy jednoczesnym pozostawaniu w stosunku służbowym bez praw do uposażenia było, z uwagi na czasowy charakter powyższych składników, wygaśnięcie prawa do tych składników uposażenia z upływem czasu ich przyznania. Ustosunkowując się zaś do kwestii niewskazania w decyzji wysokości kwoty bazowej organ podniósł, że nie wywołuje to negatywnych skutków dla funkcjonariusza z uwagi na okoliczność, że wysokość kwoty bazowej określana jest corocznie w ustawie budżetowej, a organ nie może ustalać dowolnie innej kwoty bazowej niż ustalona w ustawie budżetowej. Wobec powyższego, na dzień zwolnienia funkcjonariusza będzie miała zastosowanie kwota bazowa określona w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 102) w wysokości 1.523,29 zł. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na ustalenie na bieżąco funkcjonariuszowi w wyższej wysokości składników uposażenia na dzień zwolnienia ulegnie również aktualizacji wysokość świadczenia emerytalnego. Dodatkowo organ podał, że nowa podstawa zwolnienia daje funkcjonariuszowi możliwość skorzystania z uprawnień z art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której H. P. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Komendantowi Głównemu Straży Granicznej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co miało wpływ na treść skarżonej decyzji w zakresie dyspozycji art. 46 § 1 ustawy, który to przepis gwarantuje skarżącemu powrót na stanowisko równorzędne, z tym które zajmował przed zwolnieniem ze służby przez, co nie zgodził się z tym co poczynił organ, a przez to utracił dodatkowe składniki uposażenia, nawet wtedy gdy miały tylko charakter tymczasowy. Zarzucił też naruszenie art. 107 kpa poprzez błędne sporządzenie decyzji, tj. poprzez pominięcie enumeratywnych składników decyzji przewidzianych przez ustawę oraz przez brak jej faktycznego uzasadnienia. Zarzucił też naruszenia art. 8 i 10 kpa, poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 46 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej poprzez błędną jego interpretację, polegającą na nieuwzględnieniu fikcji prawnej zawartej w tym przepisie, mającej na celu zagwarantowanie funkcjonariuszowi, w efekcie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej go ze służby, praw wynikających z dotychczasowej służby (stanowisko równorzędne), z uwzględnieniem składników tymczasowych. Zarzucił też naruszenie art. 45 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 2 poprzez błędną jego interpretację a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, iż ponowne "skonwalidowanie" zwolnienia skarżącego ze służby, zgodnie z pkt 2 skarżonej decyzji ze skutkiem prawnym na dzień [...] lutego 2010 r., następuje w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, a szczególnie z pominięciem warunków i całokształtu stosunku służbowego w dacie rozwiązania stosunku służbowego w dniu [...] listopada 2007 r., w tym uposażeń czasowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga badana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przypomnieć należy, że skarżący rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. został zwolniony ze służby stałej z dniem [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto orzeczeniem nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendancie Głównym Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2007 r. W dniu 14 grudnia 2007 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zmianę podstawy zwolnienia go ze służby i zwolnienie w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Główny Straży Granicznej, stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ,z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Konsekwencją powyższej decyzji było wystąpienie skutku prawnego określonego w art. 46 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W rozpoznawanej sprawie przywrócenie do służby skarżącego nastąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji reaktywującej stosunek służbowy, tj. z dniem [...] maja 2009 r. Z tym też dniem rozpoczął bieg terminu, określonego w art. 46 ust. 2 ustawy, do zgłoszenia gotowości podjęcia służby. W dniu zatem, w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna nastąpiło przywrócenie H. P. do służby w Straży Granicznej. Z uwagi na niezgłoszenie przez H. P. gotowości podjęcia służby, zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 ustawy tj. zwolnienia go ze służby. W tej sytuacji organ zwolnił skarżącego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. stwierdzenia całkowitej niezdolności do służby, uwzględniając w ten sposób wolę funkcjonariusza, wyrażoną we wniosku z dnia 14 grudnia 2007 r. o zmianę decyzji o zwolnieniu w trybie art. 155 kpa. Podkreślić należy, że skarżący w swojej skardze nie kwestionuje w istocie tej podstawy zwolnienia go ze służby, zarzucając decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 46 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Zdaniem skarżącego organ, zwalniając go ze służby ze stanowiska starszego strażnika granicznego, naruszył prawo nieuwzględniając okoliczności, że przed zwolnieniem go ze służby w 2007 r. miał on powierzone obowiązki [...]. Zarzucił również, że w decyzji o zwolnieniu nie uwzględniono zwiększonego dodatku służbowego, który miał przyznany do [...] listopada 2007 r. Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu skarżącego nie podziela. Podać należy, że ostatnią decyzją o mianowaniu H. P. na stanowisko, przed zwolnieniem go ze służby w Straży Granicznej, która kształtowała jego sytuację w zakresie stanowiska i należnego uposażenia był rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. o mianowaniu go na stanowisko [...]. Decyzja ta ustalała również składniki uposażenia, tj. [...] do [...] listopada 2007 r. za wykonywanie czynności kontrolnych. Wskazać należy, że skarżący nigdy nie był mianowany na stanowisko [...], miał tylko rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] powierzone obowiązki na tym stanowisku w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. Jeśli zaś chodzi o zwiększenie dodatku służbowego to zgodzić się należy z organem, że zwiększenie tego dodatku miało charakter czasowy do dnia [...] listopada 2007 r., i w związku z tym prawidłowo w rozkazie o zwolnieniu skarżącego ze służby nie uwzględniono już tej kwoty. Ponadto podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie ustala skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego i jego składników. Dane te w decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby mają bowiem jedynie charakter informacyjny. W decyzji o zwolnieniu ze służby nie dochodzi bowiem do bezpośredniego skonkretyzowania uprawnień, które będą przysługiwać funkcjonariuszowi po jego zwolnieniu ze służby. Decyzja o zwolnieniu ze służby określa jedynie w swojej treści elementy stosunku służbowego funkcjonariusza ustalone na podstawie wcześniejszych aktów administracyjnych. Konkretyzacja poszczególnych elementów decyzji, w szczególności grupy zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, następuje bowiem we wcześniejszych ostatecznych decyzjach wydanych przez właściwych służbowych przełożonych we właściwym trybie. Uprawnienia zwolnionego funkcjonariusza przysługujące mu po rozwiązaniu stosunku służbowego są natomiast pochodną treści stosunku służbowego, w jakim funkcjonariusz się znajduje w chwili zwolnienia. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 kpa. Analiza akt wskazuje, że skarżący był informowany o toczącym się postępowaniu, a postępowanie toczyło się w oparciu o materiały, którymi organ dysponował, sam zaś skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie nowych dowodów. Sąd nie stwierdził też innych naruszeń prawa, które wymagałyby uchylenia decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.