VI SA/Wa 1725/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o nałożeniu na firmę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. a, b i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy. Decyzje obu instancji zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] kwietnia 2010 r. w W. [...] kontroli drogowej poddano pojazd [...]. W toku prowadzonych czynności, kierujący pojazdem – [...], okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań określonych ustawą, wystawione przez ww. przedsiębiorcę. Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz przesłuchano w charakterze świadka kierowcę zatrzymanego pojazdu, który zeznał, iż w dniu kontroli wykonał okazjonalny przewóz osób na rzecz ww. przedsiębiorcy, a do chwili kontroli wykonał około czterech, pięciu kursów. Powyższe ustalenia pozwoliły przyjąć, iż podmiotem wykonującym w dniu kontroli przewóz była S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ze sporządzonego w trakcie kontroli protokołu nr [...] wynika ponadto, iż na dachu zatrzymanego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem [...]. Na boku pojazdu widoczny był napisy [...]. Na przedniej masce pojazdu znajdował się napis [...], a z tyłu pojazdu napis [...] W pojeździe zamontowany był drogomierz marki Novitus, połączony z kasą fiskalną. Powyższe udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym. Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. organ zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego, z urzędu, postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W treści pisma strona poinformowana została o wynikającej z treści art. 10 kpa możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawie zgłoszenia żądań. W dniu 27 kwietnia 2010 r. pełnomocnik strony oświadczył, iż nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, bowiem cała dokumentacja przekazana została do Oddziału w R. Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. strona wystąpiła do organu o wyznaczenie terminu, w którym jej pełnomocnik będzie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym w siedzibie organu w W. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 maja 2010 r. organ poinformował stronę, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest przez Oddział Terenowy w R., który jest integralną częścią Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w W. Czynności związane z przeglądaniem akt sprawy można dokonywać w godzinach pracy Oddziału tj. w dni powszednie od godz. 7.00 do godz. 15.00. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nałożył na S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych. Podstawę nałożenia kary stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Uzasadniając nałożenie kary organ, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż stwierdzone w trakcie kontroli oraz poparte dowodami naruszenia w pełni wypełniają dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym i jako takie dają podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania. Rozstrzygnięciu organu zarzuciła naruszenie: art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnym ustaleniu i przyjęciu, iż w momencie kontroli pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny osób; naruszenie art. 55 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 10 § 1 kpa polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych pod nieobecność przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej; naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 kpa. Uzasadniając powyższe strona podniosła, iż w jej ocenie, w sprawie nie udowodniono, iż zatrzymanym do kontroli pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny. Ponadto, w toku postępowania nie wykazano powiązań przedsiębiorcy z nazwą [...], jak również nie udowodniono, iż wskazany numer jest numerem pod którym przyjmowane są zlecenia na przewozy taksówkarskie. Skarżąca wskazała również, iż ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "urządzenie techniczne" oraz "lampa" dlatego też, w jej ocenie, organ naruszył prawo nie wyjaśniając dlaczego zamontowane na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie uznał za odpowiadające określeniu ustawowemu. Dodatkowo strona podkreśliła, iż zamontowany w pojeździe drogomierz firmy "Novitus" nie stanowi taksometru. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Odnosząc się do podnoszonej przez spółkę kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, organ podkreślił, iż nie jest zasadne utożsamianie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepis art. 18 ust. 5 lit. c stawy o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia urządzenia technicznego, dlatego też przy jego definiowaniu konieczne jest posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu czynnikiem decydującym o uznaniu, umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażanie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy o zatrzymaniu pojazd nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej. Organ podkreślił, iż w celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd potencjalnych klientów, co do rodzaju przewozu. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu dodatkowego podświetlenia napisu "TAXI", dlatego też zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. W ocenie organu, umieszczone przez spółkę, na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd od przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa [...] nie pokrywa się z firmą przewoźnika. Organ wskazał, iż art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym nie stanowi, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Interpretacja ta wynika także z tego, że w powyższych przepisach ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się do zarzutu błędnego utożsamienia drogomierza z taksomierzem organ wskazał na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, w którym wskazano, iż drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której spółka nie posiadała. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż w chwili kontroli strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego przedsiębiorcę, w ocenie organu, świadczy, fakt iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazał zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wynikającej z art. 10 kpa organ uznał go za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organ wskazał, iż przepis ten dotyczy kontroli wykonywanych w siedzibie przedsiębiorcy, a nie kontroli drogowych. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu organu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez błędne ustalenie i przyjęcie, iż w momencie kontroli pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca w całości powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 28 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy w czasie przeprowadzonej kontroli kierujący pojazdem okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącej. Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe i zarejestrowanej na skarżącą. Powyższe jednoznacznie potwierdza, iż podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka. Kierowca nie okazał do kontroli licencji na transport drogowy osób taksówką. Pojazd nie spełniał przy tym definicji taksówki z art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przewóz, nie spełniał przesłanek przewozu regularnego, regularnego specjalnego lub wahadłowego i strona w tym zakresie wątpliwości nie zgłasza, a taki stan rzeczy uzasadnia w świetle art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy przyjęcie, iż skarżąca w chwili kontroli wykonywała przewóz okazjonalny. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne i inne dla licencji "taksówkowej". W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką, co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a, b i c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jak wynika z treści ww. przepisu intencją ustawodawcy było wyraźne odróżnienie pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji "taksówkowej" i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczanie w pojeździe taksometru i umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, technicznych, a także umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy to cechy charakterystyczne dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji "taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji "taksówkowej", nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje, transport drogowy osób taksówką. W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie ustaliły, iż w chwili kontroli skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, którego cechy skutkowały naruszeniem zakazów, o których mowa w powołanym przepisie. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż ustaleń tych w istocie skarżąca nie podważa, a tylko dokonuje odmiennej niż przyjęta przez organ wykładni art. 18 ust. 5 lit. a, b, c) ustawy o transporcie drogowym. W sprawie bezspornym pozostaje, iż w zatrzymanym do kontroli pojeździe znajdował się drogomierz połączony z kasą fiskalną, na dachu pojazdu umieszczony był baner z napisem [...] oraz [...], a na boku pojazdu znajdowało się oznaczenie [...]. Taki stan rzeczy, w ocenie Sądu, uzasadniał zastosowanie w sprawie powołanego przepisu i w konsekwencji skutkował nałożeniem na spółkę kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Odnosząc się do poszczególnych naruszeń stwierdzić należy, iż wprawdzie z treści art. 18 ust. 5 lit. a ustawy transporcie drogowym wynika zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru, a w pojeździe należącym do skarżącej spółki zamieszczono drogomierz połączony z kasą fiskalną to jednak, jak słusznie zauważył organ, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08 przesądził, iż jest to urządzenie równoważne do taksometru w rozumieniu powołanego przepisu, bo służy temu samemu celowi co taksometr tj. do wyliczenia należności za wykonywany taksówkowy przewóz osób. Nie ma zatem potrzeby analizowania – jak sugerowała w ramach postępowania skarżąca spółka - wymagań technicznych, jakim odpowiada taksometr i drogomierz również w tym zakresie. Istotną w świetle art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bowiem funkcja jaką drogomierz spełnia i cel w jakim został zamontowany, a w sprawie nie budzi wątpliwości, iż służył on do wyliczeń należności za kurs, wskazując kilometry przejechanego dystansu co w zw. z połączeniem drogomierza i kasy fiskalnej w ostatecznym efekcie prowadziło do wyliczenia należności za przewóz. Odnosząc się do zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż zastosowanie tego przepisu wymaga uprzedniej wykładni pojęcia "urządzenie techniczne". W powołanej ustawie brak jest bowiem jego legalnej definicji. W ocenie Sądu, sugerowana wykładnia winna być dokonana z uwzględnieniem określonego celu i funkcji jakim powyższa regulacja ma służyć. Nie jest zatem istotne, czy i w jakim zakresie zamontowane na dachu urządzenie ma służyć do wykonywania określonych czynności lub ułatwienia pracy. Istotnym jest, czy umieszczenie urządzenia na dachu wywołać może wrażenie (sugerować), że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu i tym samym upodabnia pojazd do taksówki i w takim zakresie organ dokonał oceny zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia powołanego przepisu zasadnie uznając, iż zamontowane na dachu pojazdu urządzenie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu cytowanego przepisu. Odnosząc się natomiast do wynikającego z treści art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, Sąd uznał, iż poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia uzasadniają przyjęcie, iż powyższy zakaz został przez skarżącą naruszony. Słusznie bowiem podniósł organ, iż art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym nie stanowi, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. W treści omawianego przepisu ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. W świetle powyższego, umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu nazwy [...] a na boku nazwy [...] narusza ww. zasadę, gdyż umożliwia identyfikację skarżącej spółki. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 18 ust. 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził również uchybień natury procesowej mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny, w ocenie Sądu, pozostaje również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 10 kpa. Przekazanie akt sprawy jednostce terenowej nie narusza przepisów postępowania i nie może być interpretowane jako utrudnianie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając miesięczny termin w jakim strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, odległość pomiędzy znajdującą się w W. siedzibą organu (jako miejscem wskazanym przez stronę) a jego oddziałem terenowym zlokalizowanym w R. oraz możliwości komunikacyjne pomiędzy ww. miastami, argument strony nie zasługuje na uwzględnienie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.