I SA/Wa 2147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. C., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku R. C. z dnia [...] grudnia 2005 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], opisaną w księdze wieczystej numer [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. sprzeciwu od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu [...] maja 2004 r. zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Jak ustalił organ I instancji sporny grunt objęty był działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu oznaczonego hip.[...] (według zaświadczenia Sądu [...] Nr Rep. [...]), w dniu [...] listopada 1972 r. umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] zostało ustanowione na rzecz H. C. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy W. orzekł o stwierdzeniu nabycia przez H. C. z dniem [...] kwietnia 1958 r. z mocy prawa przez zasiedzenie własności nieruchomości stanowiącej jej byłą własność (KW [...]), między innymi działki ewidencyjnej o projektowanym nr [...], o powierzchni [...] ha, wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. W następstwie stwierdzenia zasiedzenia działka nr [..] została odłączona z księgi wieczystej KW nr [...] i urządzona została dla niej księga wieczysta nr [...]. W księdze tej jako właściciele nieruchomości zostali wpisani następcy prawni H. C., tj. R. C. w [...] części i S. C. w [..] części. Natomiast część oddanej w użytkowanie wieczyste H. C. nieruchomości o powierzchni [...] ha, pochodzącej z nieruchomości hip. [...] a stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i urządzono dla niej księgę wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel gruntu zostało wpisane Miasto W., zaś jako użytkownicy wieczyści gruntu zostali wpisani R. C. w [...] części i S. C. w [..] części. Dnia 2 grudnia 2005 r. R. C., działając w imieniu własnym oraz w imieniu S. C., złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Prezydent W. powziął wątpliwość, czy pozostający w użytkowaniu wieczystym R. C. i S. C. grunt, pochodzący z nieruchomości hipotecznej [...] (obecnie działka nr [...]) został w sposób prawidłowy oddany w użytkowanie wieczyste, tj. czy dokonując tego nie naruszono w sposób rażący art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ponieważ działka ewidencyjna nr [...] nie stanowiła byłej własności H. C., ani też osoba ta nie występowała z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej do tego gruntu. W dniu 26 stycznia 2009 r. na wniosek organu I instancji, Prokurator Prokuratury Rejonowej W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciw od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], czyli działki nr [...] wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zwiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku R. C. z dnia [...] grudnia 2005 r. do czasu zakończenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. C. złożył zażalenie wskazując na naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec nieuzasadnionego jego zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 a pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyjaśnił, że w oparciu o przepisy tej ustawy R. C. w imieniu własnym oraz w imieniu S. C. złożył wniosek z dnia 2 grudnia 2005 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z kolei w dniu [..] stycznia 2009 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciw od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zatem Kolegium zawiadomieniem z dnia [...] maja 2009 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Do chwili obecnej postępowanie to nie zostało zakończone. Zgodnie z treścią art. 3 ustępu 3 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 ust 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec powyższego organ II instancji uznał za zasadne zawieszenie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie rozpoznania niniejszego wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r., ponieważ w jego ocenie w sprawie tej występuje zagadnienie wstępne polegające na konieczności rozstrzygnięcia prawidłowości wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], która stanowi podstawę do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. C. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że Kolegium uznało, że podstawą zawieszenia postępowania było ujawnienie się roszczeń osób trzecich, pomimo że postanowienie Prezydenta nic na ten temat nie mówiło, a w szczególności nie wskazywało żadnych roszczeń ani osób trzecich, którym te roszczenia mogłyby przysługiwać. Dodatkowo skarżący wskazał, że o ile zdaniem Kolegium istnieją roszczenia, to winno ono uchylić postanowienie Prezydenta i nakazać ustalenie zakresu oraz uprawnionego do zgłoszenia rzekomych roszczeń, a nie utrzymywać w mocy postanowienie o zwieszeniu postępowania. W ocenie skarżącego wniosek prokuratorski o uchylenie decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania nie zawiera choćby sugestii odnośnie istnienia jakichkolwiek roszczeń. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.` Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie dokonanie przez właściwy organ nadzoru oceny prawidłowości wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpatrzenia wniosku R. C. o przekształcenie posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Po dokonaniu analizy nadesłanych akt sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy możliwość rozpatrzenia wniosku R. C. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], opisaną w księdze wieczystej numer [...]. Wynika to z faktu, że w systemie prawa administracyjnego przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, WP Lexis Nexis 2004). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany taki bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem nadzorczym dotyczącym prawidłowości wydania orzeczenia administracyjnego w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności toczącym się w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu organy orzekające błędnie uznały, że w tym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Umknęło bowiem uwadze organów orzekających, że posiadane przez skarżącego i jego brata prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] bezpośrednio nie wywodzi się decyzji będącej przedmiotem przywołanego postępowania nadzorczego, lecz zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, skarżący wywodzą swoje prawa z zawartej w dniu listopada 1972 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...], umowy ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...], w którym Sąd ten orzekł o stwierdzeniu nabycia przez H. C. (poprzedniczkę prawną skarżącego) z dniem [...] kwietnia 1958 r. z mocy prawa przez zasiedzenie własności nieruchomości stanowiącej jej byłą własność (KW [...]), między innymi działki ewidencyjnej o projektowanym nr [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostają akty stanowiące podstawę wpisu do ksiąg wieczystych praw poprzednika prawnego skarżącego, dopóty w świetle powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, znajduje umocowanie prawne ich żądanie. Toczące się natomiast postępowanie nadzorcze nie ma bezpośrednio żadnego wpływu ani na ważność sporządzonego aktu notarialnego (którego moc prawną można obalić jedynie na mocy odrębnego postępowania przed sądem cywilnym, które jak wynika z akt sprawy obecnie się jednak nie toczy), ani tym bardziej na prawomocne orzeczenie sądu cywilnego stwierdzające zasiedzenie części przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w ocenie Sądu orzekającego, kiedy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie można uznać, że ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i z tego powodu zastosować instytucję prawa, która ze swej istoty tamuje bieg postępowania administracyjnego i opóźnia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w której przedmiotem rozpatrywania jest wniosek skarżącego złożony już 5 lat temu (w dniu 2 grudnia 2005 r.). W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zobowiązujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Organ nie wykazał bowiem istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie niniejszy wyrok i zawartą w nim ocenę prawną, winien podjąć działania zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego i zakończenia toczącego się już 5 lat postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.