II SA/Lu 447/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010 r sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia ... Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania K. S. – D. uchylił decyzję Starosty Puławskiego z dnia ... zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. B. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku dla celów usługowo – mieszkalnych z częścią gastronomiczną, przyłączem wod.- kan., gazowym i energetycznym na terenie obejmującym działki nr ... przy ul. M. w P. – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wynika z akt, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na wniosek E. B. z dnia 19 lutego 2008r. Decyzją z dnia ... Starosta Puławski uwzględnił wniosek, jednak Wojewoda Lubelski w dniu ... uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję Wojewody zaskarżono następnie do WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 października 2008r. uchylił decyzje obu organów, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpująco postępowania wyjaśniającego wobec czego istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone i zalecił, by w toku jej ponownego rozpoznania organy ustaliły należycie wielkość powierzchni użytkowej w projektowanym budynku, co jest niezbędne dla prawidłowego określenia ilości miejsc postojowych, a także by ustaliły strony postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Decyzjami z dnia ...r. oraz z dnia .... Starosta Puławski ponownie udzielił E. B. pozwolenia na budowę, jednak Wojewoda Lubelski ponownie decyzjami odpowiednio - z dnia ... i ostatnią z dnia ... uchylił je, a przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazał, że organ nie uwzględnił zaleceń WSA w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 30 października 2008r. W uzasadnieniu decyzji z .. Wojewoda Lubelski stwierdził, że przewidziana w projekcie liczba miejsc parkingowych nie spełnia warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Puławy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Puławy nr XV/142/07 z dnia 29 listopada 2007r. Przepis § 24 ust. 13 pkt 6 planu stanowi bowiem, że dla usług nie będących usługami motoryzacyjnymi, administracją ani połączeniem usług i handlu należy określić ilość miejsc parkingowych w proporcji – 3 miejsca na każde 100m2 powierzchni użytkowej, jednak nie mniej niż 2 miejsca parkingowe na obiekt. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z więcej niż jednym lokalem mieszkalnym przypada jedno miejsce parkingowe na 60m2 powierzchni użytkowej mieszkania, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z jednym lokalem mieszkalnym – dwa miejsca parkingowe, przy czym w przypadku realizacji jednocześnie zabudowy usługowej i mieszkaniowej miejsca parkingowe należy obliczyć i zapewnić oddzielnie dla każdej funkcji. Tymczasem w niniejszej sprawie projektant nieprawidłowo określił powierzchnię użytkową części usługowej budynku, nie wliczając do niej 683,61 m2 pomieszczeń pomocniczych, co spowodowało, że również nieprawidłowo - bowiem w oparciu o te dane - została ustalona przez organ I instancji ilość miejsc parkingowych, a w konsekwencji niemożliwa jest ocena zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego projektant pominął powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, błędnie utożsamiając pojęcie pomieszczenia pomocniczego z pojęciem powierzchni pomocniczej. Tymczasem zdaniem organu - "powierzchnia pomocnicza" ma charakter "mierzalny", podczas gdy "pomieszczenie pomocnicze" związane jest wyłącznie z jego przeznaczeniem. W tej sytuacji konieczne są dodatkowe wyliczenia przez projektanta i ponowne określenie ilości miejsc parkingowych. Wojewoda Lubelski wskazał ponadto, że inwestor nie przedłożył aktualnych na dzień orzekania w sprawie wymaganych oświadczeń właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw energii, wody i gazu oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci, poza tym załączone kopie są niekompletne. Podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, że działalność usługi gastronomiczne z pokojami gościnnymi nie zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie jest konieczna opinia w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, a określony w planie Obszar Specjalnej Ochrony Siedlisk – "Dom Dziecka" nie obejmuje działek, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję. Wojewoda Lubelski stwierdził także, iż wbrew zarzutom odwołania, inwestorka E. B. miała prawo objąć wnioskiem o pozwolenie działkę nr ..., ponieważ wraz z R. B. jest właścicielką tej działki. W skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia ... - E. B. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że K. S. – D., która złożyła odwołanie uwzględnione przez Wojewodę, nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania, bowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej, okoliczność, iż K. S. – D. jest właścicielką sąsiedniej działki, oznaczonej nr ..., nie przesądza, że ma ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może mieć – w przekonaniu skarżącej – tylko osoba, która wykaże, że jej prawa, choćby potencjalnie mogą być naruszone przez ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości wynikające z realizacji objętej wnioskiem inwestycji. Sytuacja taka, zdaniem skarżącej, nie zachodzi jednak w odniesieniu do K. S. – D., z uwagi na to, że uprawnione organy ustaliły, iż w sprawie nie jest konieczna opinia o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, gdyż obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę, na której przewidziano inwestycję, a to oznacza, że inwestycja nie oddziałuje na inne nieruchomości. Z tego względu uznanie K. S. – D. za stronę postępowania i uwzględnienie jej odwołania było w ocenie skarżącej bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę orzeczeń organów administracyjnych wyłącznie w zakresie ich zgodności z prawem (legalności). Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uzasadnione jest stanowisko Wojewody Lubelskiego, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony należycie, a braki mają charakter istotny, bowiem nie pozwalają na ocenę zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest podstawowym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej ustawą. Prawidłowo Wojewoda przyjął, że w przedstawionym projekcie budowlanym błędnie wyliczono powierzchnię użytkową części usługowej budynku, bowiem pominięto powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie wymaganej w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ilości miejsc parkingowych. Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę interpretacja planu w zakresie sposobu ustalania miejsc parkingowych i ściśle związana z tym wykładnia pojęcia "pomieszczenia pomocniczego" jest prawidłowa. Z tego względu przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, było - w świetle art. 138 § 2 kpa - uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca nie zanegowała konieczności ponownego wyliczenia powierzchni użytkowej części usługowej budynku, ale zakwestionowała wyłącznie udział w sprawie K. S. – D. w charakterze strony postępowania. Stanowisko skarżącej nie jest zasadne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20). Pojęcie przepisów odrębnych obejmuje przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, ale z uwagi na to, że ustawodawca nie odsyła do nich wprost, należy uznać, że są nimi również inne przepisy prawa. Odnosi się więc ono nie tylko do takich przepisów, które wyznaczają teren w oparciu o wielkości matematyczne, niezmienne w każdym przypadku, ale również do wszelkich przepisów ustanawiających zakres interesu prawnego osób trzecich, w tym również do przepisów Kodeksu cywilnego o ochronie własności. (por. J. Siegeń w: "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. 4, C.H. Beck Warszawa 2003, s. 207, E. Radziszewski w: Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis nexis 2004, s. 71-72, a także NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 936/05). W procesie inwestycyjnym chodzić będzie o ograniczenia wykonywania prawa własności przez inwestora, jeśli mogłoby to być sprzeczne ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa albo jeśli mogłoby naruszyć zasady współżycia społecznego (art. 140 kc), które to zasady dotyczą również stosunków sąsiedzkich i związanych z nimi immisji (wzajemnych oddziaływań o charakterze materialnym i niematerialnym). W świetle powyższego, w wielu przypadkach właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy projektowana inwestycja, będą mieć przymiot strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na możliwość wywołania przez nową inwestycję dodatkowych immisji, a więc będą korzystać oni z przymiotu strony niezależnie od przepisów technicznych, ograniczających zabudowę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w samym projekcie pozwolenia na budowę (k.230) – jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki sąsiednie bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, w tym działkę nr ... należącą do K. S. – D. a także ulice – nr .... Jest to zrozumiałe choćby z tego względu, że w niniejszej sprawie granice tych działek przylegające do działki inwestorów stanowią punkty odniesienia, od których mierzone są odległości, wymagane w Prawie budowlanym i przepisach technicznych, określających miejsce usytuowania realizowanej przez skarżącą inwestycji. Właściciele tych działek mają prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z dokumentacją techniczną projektu budowlanego i zgłoszenia swoich uwag bądź zastrzeżeń – mogą to zrobić tylko jako strony postępowania. Niewątpliwie realizacja budynku hotelowo – usługowego, ze względu na choćby zwiększony ruch, powoduje dodatkowe oddziaływania na działki sąsiednie, bezpośrednio graniczące z terenem projektowanej inwestycji, które to oddziaływania mogą przekraczać dopuszczalną "przeciętną miarę". Udział K. S. – D. jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy ta inwestycja, jest więc uzasadniony. Prawidłowo zatem Wojewoda Lubelski potraktował ją jako stronę postępowania i rozpoznał wniesione przez nią odwołanie. Z tych samych powodów prawa strony w postępowaniu mają także Gmina Miasta Puławy i zarządcy ulic przylegających do działki inwestorki. W związku z tym, że wydana przez ten organ decyzja odpowiada prawu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)