II SA/Wr 447/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Firmy [...] W.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę z nadbudową kondygnacji budynku magazynowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenia na budowę udzielono decyzją z dnia 21 lipca 2006 r., natomiast skarżący złożył od niej odwołanie w dniu 8 lipca 2009 r. W odwołaniu zarzucił brak poinformowania go o wydaniu pozwolenia na budowę, chociaż jest wieczystym użytkownikiem sąsiedniej działki, zaś wybudowanie ściany wywoła zacienienie tej działki i ograniczy widoczność. Organ I instancji potraktował odwołanie jako wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2009 r. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie decyzją z dnia 21 listopada 2009 r. organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia pozwolenia na budowę. Według uzasadnienia tej decyzji, planowana rozbudowa była zgodna z ustaleniami planu miejscowego i pozostałymi przepisami prawnymi. Stanowisko to zakwestionował skarżący w odwołaniu. W rozważaniach organ przedstawił na wstępie treść przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 k.p.a. Kolejno podał ,,W ocenie tutejszego Organu należy stwierdzić brak podstaw, iż Pan Z. K. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem zawierającym żądanie wznowienia postępowania. Z treści ,,odwołania" (z dnia 8 lipca 2009 r.) skierowanego do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej w G. nie wynika wprost żądanie wznowienia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, co więcej skarżący nie wskazuje w jego treści na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta G. bez wniosku strony zawierającego żądanie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2009 r. zainicjował jego wznowienie w wyniku wniesionego odwołania od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Dalej organ omówił przesłanki wszczęcia postępowania wznowieniowego i powinności organu prowadzącego to postępowanie. W postępowaniu tym wydawana jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej po stwierdzeniu braku podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem organ I instancji wydał taką decyzję pomimo ustalenia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła. Następnie, pomimo tego, organ ten dokonał oceny zasadności pozwolenia na budowę. Stanowisko to było wewnętrznie sprzeczne. Organ nakazał zbadanie, czy skarżący dochował terminu do złożenia podania o wznowienie. Wynikało z tego, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez uchylenie wyżej zacytowanego fragmentu jej uzasadnienia. Skarżący podał, że jego intencją przy wnoszeniu pisma nazwanego odwołaniem, było uzyskanie wznowienia postępowania. Niemoralnym jest sugerowanie Staroście Głogowskiemu, jakoby wznowił postępowanie bez wniosku o wznowienie. Może to doprowadzić do uznania wniosku skarżącego za odwołanie od ostatecznej decyzji, złożone bez wniosku o przywrócenie terminu, co wywoła odrzucenie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i dodał, że uchylenie zaskarżonego fragmentu uzasadnienia doprowadziłoby do rozerwania logicznego powiązania pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Podstawowa była kwestia braku wniosku o wznowienia postępowania, jednak organ jej nie przesądził. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nasuwało w części poważne zastrzeżenia, jako nieprecyzyjne lub niepełne, jednak nie w zakresie zaskarżonym. Trafnie bowiem wskazał organ, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a. por. art. 61 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych, pozwolenie na budowę doręczone zostało inwestorom w dniu 25 lipca 2006 r. i stało się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.) wobec niewniesienia odwołania po upływie czternastu dni (art. 129 § 2 k.p.a.). Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Stronie pominiętej w postępowaniu nie przysługuje prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak to błędnie przyjmuje skarżący, a wyłączne żądanie wznowienia postępowania z podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku złożenia wniosku, którego charakter procesowy nasuwa wątpliwości organu, powinien on zgodnie z art. 7 i art. 9 k.p.a. odpowiednio pouczyć stronę i zażądać od niej wyjaśnień. Z obecnych wypowiedzi skarżącego już wynika, że żądał wznowienia postępowania, nie zaś złożył odwołanie. Wyjaśnienie tej kwestii przez skarżącego powinno nastąpić wobec organu I instancji, nie zaś poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Organ trafnie zauważył, że pismo skarżącego nazwane odwołaniem i powołujące się na art. 127 w związku z art. 129 k.p.a., zaś w uzasadnieniu powołujące okoliczność pominięcia skarżącego jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie powinno zostać uznane za wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o samodzielną ocenę organu I instancji, lecz dopiero po potwierdzeniu takiego znaczenia procesowego pisma przez skarżącego. Trafnie organ zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia znaczenia procesowego pisma w oparciu o wyraźne stanowisko skarżącego. Niewątpliwie trafne było zwrócenie uwagi na konieczność wyjaśnienia kwestii dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie (art. 148 § 2 k.p.a.). Co do zasadny organ prawidłowo zawarł wskazanie, aby po wznowieniu postępowania organ I instancji w sposób należyty udokumentował własną ocenę o przysługiwaniu skarżącemu przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Wymagało to poczynienia wyczerpujących ustaleń i wnikliwych rozważań zebranego w tej kwestii materiału procesowego na tle wykładni art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W szczególności wymagało rozważenia, jaki wpływ na końcową ocenę o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony miało przyjęcie przez organ I instancji, że wydane pozwolenie na budowę nie naruszało rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r.( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nie przedstawił precyzyjnie wskazań odnośnie dalszej procedury organu I instancji. W sprawie wydane zostało niezaskarżalne (art. 141 § 1 i art. 149 § 1 k.p.a.) oraz niezaskarżone (art. 142 k.p.a.) postanowienie o wznowieniu, które stanowi formę wszczęcia postępowania wznowieniowego. W przypadku ujawnienia się po wszczęciu postępowania okoliczności świadczących o bezpodstawności tego wszczęcia, następuje umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W przypadku braku przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, organ I instancji najpierw wyjaśnia, czy miała miejsce określona podstawa wznowieniowa, w nin. sprawie wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po stwierdzeniu braku tej przesłanki organ I instancji kończy postępowanie wznowieniowe decyzją z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W nin. sprawie uzasadniałyby jej wydanie okoliczności, że skarżący brał udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, bądź nie brał, ale z własnej winy, a przede wszystkim, że w rzeczywistości nie był stroną tego postępowania i dlatego jego udział nie był wymagany. Kolejno organ I instancji bada przesłanki negatywne uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 § 1 i 2, art. 151 § 2 k.p.a.). W dalszej kolejności, po stwierdzeniu podstaw do jej uchylenia, organ przystępuje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o aktualny stan prawny (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a). Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien wykazać zaistnienie przesłanek dla tego wyjątkowego rozstrzygnięcia. Służy temu odpowiednio rozbudowane i przekonujące uzasadnienie. Zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia w pełni odpowiadającego wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. (por. J. Zimmermann ,,Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego" ZNSA 2010/5-6 s. 511-524). Nie stanowiło to jednak w ocenie Sądu uchybienia procesowego organu istotnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Organ rozstrzygał w sprawie zakończonej decyzją merytoryczną, kiedy niewyjaśnione zostały okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania oraz w znacznej części okoliczności decydujące o prawidłowym sposobie jego zakończenia. Nie samo więc naruszenie art. 151 § 1 k.p.a., wskazane przez organ jako przyczyna przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale w rzeczywistości wszystkie okoliczności sygnalizowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sumie uzasadniały przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art., 136 k.p.a.). W nin. sprawie nie była istotna dopuszczalność zaskarżenia jedynie fragmentu uzasadnienia decyzji, lecz dopuszczalność lub zasadność uwzględnienia żądania skargi (op. cit. s. 513, 519, 520-521, 523). Kwestionowane przez skarżącego fragmenty uzasadnienia wskazywały na przedwczesność oceny, że wniósł on podanie o wznowienie postępowania. Przedwczesność ta związana była z pominięciem przez organ I instancji, że podanie strony było niejasne i wymagało wyjaśnienia z udziałem skarżącego znaczenie procesowe podania. Przedstawione fragmenty w niczym nie naruszyły interesu prawnego skarżącego, znajdowały podstawę w materiale sprawy i nie naruszały prawa, a przede wszystkim nie uzasadniały przyjęcia przez Sąd wadliwości prawnej decyzji według kryteriów z art. 145 § 1 p.p.s.a. Fragmenty te były częścią jednolitego wywodu organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dyskusyjne było jedynie przeświadczenie organu, że ich zachowanie decydowało o wewnętrznej spójności decyzji. Skarga okazała się zatem nieuzasadniona i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. PM 22.11.2010 r.