IV SA/Wa 1222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2009 roku nr (...); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżących E. W. i A. W. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 1222/010 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku; Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,10 ha stanowiącej własność A. W. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,49 ha stanowiącej własność J. i C. małżonków P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku. Pismem z dnia [...] marca 2004 roku pełnomocnik A. S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przyznanie odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 roku, utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2004 roku stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,10 ha stanowiącej własność A. W. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,49 ha stanowiącej własność J. i C. małżonków P. Po rozpatrzeniu złożonego przez E. W. i A. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010 roku orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 roku utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku, stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,10 ha stanowiącej własność A. W. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,49 ha stanowiącej własność J. i C. małżonków P., w sposób rażący naruszają przepisy regulujące stwierdzenie nieważności decyzji, a więc stanowiące podstawę ich wydania. Zgodnie bowiem z treścią art.156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1,3,4,7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zdaniem Ministra powołane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa procesowego tj. przepisów regulujących stwierdzenie nieważności a w szczególności art.156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. Organ wydając przedmiotowe decyzje nie ustalił aktualnego stanu faktycznego i prawnego działek wobec których stwierdził nieważność decyzji o przejęciu. Jak zaś wynika z akt sprawy działki w stosunku do których organ stwierdził nieważność decyzji zostały trwale rozdysponowane - zaszły więc w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawne. Tym samym nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności jak również skuteczne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 160 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. E. W. i A. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 roku, utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2004 roku stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,10 ha stanowiącej własność A. W. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,49 ha stanowiącej własność J. i C. małżonków P. Zdaniem Ministra w trakcie wydawania powołanych decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. Na wstępie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieprawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności zakwestionowanych decyzji Ministra. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy przepis jest jasny i precyzyjny, a jego wykładnia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa wynika tymczasem, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. budzi wątpliwości interpretacyjne. W odróżnieniu od stanowiska zaprezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w orzecznictwie podkreśla się również iż jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.03.08 OSK 1773/04 LEX nr 198357). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, nie musi automatycznie oznaczać odzyskania własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 ONSA Nr 3 poz. 93 stwierdził ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych silnie wiąże z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś pozostaje tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem NSA priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi duże zastrzeżenia. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Ponadto Sąd stwierdził, że nie stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Wszelkie późniejsze decyzje i zdarzenia prawne dotyczące przedmiotowego przedsiębiorstwa (bądź niektórych jego składników majątkowych) mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Organ orzekający opierając się na stanowisku wyrażonym w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. stwierdza, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie nieruchomości przez byłego właściciela. Nie chodzi bowiem o "odwrócenie" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o odwrócenie skutków wywołanych przez decyzje dotknięte nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 k.c. pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień. Praktyczna niemożliwość restytucji występuje wtedy, gdy przywrócenie stanu poprzedniego jest wyłączone w wypadku utraty lub zniszczenia rzeczy oznaczonej co do tożsamości (rzeczy niezamiennej); w takim przypadku poszkodowany nie może żądać dostarczenia innej rzeczy tej samej wartości - nie może domagać się wydania rzeczy w naturze - lecz może tylko domagać się równowartości rzeczy utraconej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9, poz. 120; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Z kolei w wyroku z dnia 19 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt IV SA 3408/02 podkreślił iż "dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wyłącznym skutkiem orzeczenia Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] było przejęcie wskazanych działek na własność Skarbu Państwa, natomiast fakt nabycia ich własności przez inne podmioty było następstwem kolejnych czynności cywilno-prawnych, które mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Podsumowując Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - stanął na stanowisku, iż nie można uznać, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1976 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,10 ha stanowiącej własność A. W. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,49 ha stanowiącej własność J. C. małżonków P. rażąco naruszył postanowienia art.156 § 2 k.p.a. oraz art.158 §2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).