II SA/Wr 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi J. W. N. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 26 kwietnia 2010r. o zastosowaniu wykonania zastępczego w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 10 października 2009 r.. Według przytoczonych ustaleń, doręczenie dokonywane było pod adresem skarżącego i nastąpiło w dniu 28 kwietnia 2010r. Zażalenie wysłane zostało za pośrednictwem poczty w dniu 6 maja 2010r., czyli z uchybieniem terminu ustanowionego w art. 141 § 2 k.p.a. i wynoszącego siedem dni, zatem upływającego w dniu 5 maja 2010r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podał, że otrzymał postanowienie w dniu 29.04.2010r., a nie w dniu 28.04.2010r. W skardze zawarł ponadto szereg twierdzeń i zarzutów nie związanych ze stosowaniem art. 134 k.p.a. Twierdził w szczególności, że nie jest istotny termin do złożenia odwołania, ponieważ postanowienie jest wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący dołączył odpis wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2010r. uchylającego postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 10 października 2009r. Zdaniem skarżącego wyrok ten ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego w dniu 17 lipca 2009r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie złego stanu technicznego określonych obiektów, stanowiących własność skarżącego. W postępowaniu tym skarżący udzielił pełnomocnictwa Z. D., zamieszkałemu pod podanym adresem innym niż adres skarżącego. W toku dalszego postępowania organ dokonywał doręczeń pełnomocnikowi skarżącego i na adres pełnomocnika. W dniu 10 października 2009r. organ wydał postanowienie dowodowe na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), doręczane pełnomocnikowi skarżącego. Po uznaniu tego doręczenia przez organ za skuteczne, organ przesłał pełnomocnikowi upomnienie zgodnie z art. 15 p.e.a.. Kolejno organ w dniu 26 kwietnia 2010r. wydał na podstawie art. 128 § 1 w związku z art. 127 i art. 20 § 1 p.e.a. postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego (odnośnie obowiązku opracowania ekspertyzy technicznej obiektów). W rozdzielniku organ wskazał pełnomocnika skarżącego jako osobę, której należy doręczyć postanowienie. Pomimo to organ zarządził doręczenie skarżącemu i na jego adres. Odbiór postanowienia pokwitowała mało czytelnym podpisem inna osoba (nie skarżący lub jego pełnomocnik), obok daty 28 kwietnia 2010r. naniesionej mechanicznie. Z akt nie wynika, czy osoba, która pokwitowała odbiór postanowienia, należy do osób wymienionych w art. 40 § 2 lub art. 43 k.p.a. Doręczeń nie dokonywano i nie dokonano do innych podmiotów. Skarżący działając osobiście złożył zażalenie datowane na dzień 6.05.2010r. i nadane listem poleconym tego dnia. W zażaleniu skarżący nie wypowiedział się na temat sposobu doręczania mu postanowienia i daty tego doręczenia. Przedstawiony stan faktyczny sprawy nasuwa kilka zagadnień prawnych wymagających rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ nie dostrzegł naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. o doręczeniach. Należało mieć na uwadze, że w nin. sprawie, z zakresu postępowania egzekucyjnego, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 18 p.e.a.. Można zauważyć na marginesie, że w postępowaniu tym zaleca się doręczanie upomnienia zobowiązanemu, nie zaś pełnomocnikowi (por. wyrok II FSK 365/06). Jednak już postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego wraz z tytułem wykonawczym doręcza się zgodnie z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. (wyrok NSA z 11.09.2007r. II FSK 990/06). W kwestii skutków procesowych wadliwych doręczeń nie ma jednomyślności. Wyróżnić można (zresztą wyrażane w różnych procedurach) dwa skrajne stanowiska. Według pierwszego, wadliwe doręczenie jest nieważne i nie wywołuje żadnych skutków. Otwiera to kolejny zespół kontrowersyjnych poglądów prawnych, również rozbieżnych, wyrażonych na tle art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 p.e.a. Mówiąc w uproszczeniu, prowadzą one niekiedy do konkluzji, że postanowienie nie zostało w ogóle doręczone. Postępowanie toczyło się bowiem z udziałem jednej strony. Wydane postanowienie powinno być doręczone nie stronie osobiście, lecz jej pełnomocnikowi. Doręczenie samej stronie ma jedynie walor informujący, nie zaś prawnoprocesowy. W konsekwencji postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. Skoro tak, to nie przysługiwało od niego zażalenie. Organ powinien więc zastosować art. 134 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., ale stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W przypadku tym można byłoby rozważać, czy z uwagi na wadliwe jedynie uzasadnienie rozstrzygnięcia opartego na tym samym przepisie prawnym, nie należało oddalić skargi. Na marginesie można zauważyć, że w przypadku zaskarżenia przez stronę do sądu administracyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia organu, należałoby w takiej sytuacji odrzucić skargę. W przypadku oceny przez sąd administracyjny legalności postanowienia opartego na art. 134 k.p.a., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność, wydawane są również wyroki uchylające zaskarżone postanowienie z uwagi na istotne uchybienie procesowe organu. Z uwagi na brak pewności, czy wyrok oddalający skargę zostanie pisemnie uzasadniony, co najmniej bardziej celowe byłoby w omawianej sytuacji procesowej jednak uchylić zaskarżone postanowienie. W konsekwencji organ I instancji powinien ponowić doręczenie do rąk i pod adresem pełnomocnika strony. Według drugiego stanowiska, prawidłowość doręczeń nie jest celem samym w sobie. Pomimo wadliwości doręczenia, postanowienie może dotrzeć do wiadomości strony, a przy tym w taki sposób czy w takim terminie, że wadliwość ta nie wywoła dla strony ujemnych skutków procesowych. Jeżeli doręczenie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, było procesowo nieważne, to jednak doręczenie to nastąpiło i strona podjęła obronę. Doręczone wadliwie postanowienie dotarło do strony, a za jej pośrednictwem do jej pełnomocnika. Ponawianie doręczenia i udawanie, nie ono nie nastąpiło, byłoby równie sztuczne i dla strony niezrozumiałe, co odrzucenie skargi prawidłowo i terminowo złożonej na postanowienie merytoryczne, wadliwie doręczone. Należy jedynie baczyć, aby strona nie doznała ujemnych skutków procesowych wadliwego doręczenia. Skoro do rozważenia pozostaje ponowienie doręczenia, to czy nie mogłoby go zastąpić przyjęcie za prawdziwe oświadczenia strony, że otrzymała postanowienie przykładowo w dniu 29.04.2010r., nie zaś w dniu 28.04.2010r. Jest to sytuacja podobna jak wówczas, gdy organ prawidłowo zastosował procedurę doręczenia zastępczego, jednak strona uzyska przywrócenie terminu do złożenia środka prawnego o ile wykaże, że w rzeczywistości uzyskała możność zapoznania się z treścią, przesyłki w późniejszej dacie. W omawianej sytuacji postanowienie organu narusza art. 134 k.p.a. w istotny sposób w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a nawet art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro pomimo wadliwości doręczenia postanowienia i wbrew oświadczeniu strony o rzeczywistej dacie doręczenia postanowienia, pozbawia ją udziału w instancji zażaleniowej i możności domagania się merytorycznego rozpatrzenia złożonego zażalenia. Sąd w obecnym składzie opowiada się za drugim stanowiskiem i w konsekwencji wyraża pogląd prawny, że postawienie organu I instancji weszło do obrotu prawnego, ile ponadto zostało wniesione od niego zażalenie przez skarżącego bez uchybienia terminu. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego wymaga jedynie wzmianki, że w nin. sprawie Sąd ocenił zgodność zaskarżonego postanowienia z art. 134 k.p.a.. W ogóle nie wchodziło w rachubę badanie legalności postanowienia dowodowego organu I instancji i nie miało znaczenia, że w innej sprawie Sąd uchylił postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do zażalenia na to postanowienie dowodowe. Można dodać, że wydanie przez organ postanowienia dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego zachodzą podstawy faktyczne do stosowania art. 65 ustawy - Prawo budowlane, nie stanowiło zamachu na konstytucyjne uprawnienia skarżącego. Gdy strona nie wykonuje postanowienia dowodowego, obowiązek przeprowadzenia dowodu spoczywa na organie, nadal na koszt strony. Z powyższych względów i ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a.oraz mając na uwadze art. 210 § 1 p.p.s.a., bowiem skarżący pomimo należytego pouczenia nie domagał się zwrotu kosztów postępowania sądowego, orzeczono jak w sentencji. H.B. 22.11.2010r.