II OSK 650/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1211/10 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz H. L. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 650/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1211/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie odmówił wydania nakazu rozbiórki: dachówki zamontowanej na ogrodzeniu międzysąsiedzkim wybudowanym wzdłuż granicy działek nr ewid. [...], położonej w miejscowości A. [...], gmina Sochaczew będącej własnością J. i D. U. i nr ewid. [...] będącej własnością H. L. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 3 listopada 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki wybudowanego przez inwestorów zadaszenia na murze wzdłuż granicy określonych działek. Organ stwierdził, że przeprowadzone roboty polegające na montażu dachówki ceramicznej na ogrodzeniu murowanym, stanowiące estetyczny element wykończenia ogrodzenia i zabezpieczenie przed zawilgoceniem ogrodzenia, nie stanowią robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia do właściwego organu, brak jest zatem podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki dachówki zamontowanym na ogrodzeniu murowanym. Po rozpatrzeniu odwołania H. L. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dachówka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi obecnie element urządzenia, jakim jest ogrodzenie budowlane, usytuowane pomiędzy działkami. Mając na uwadze, że jest to tylko element urządzenia należałoby legalność jej montażu rozpatrywać w kontekście legalności budowy ogrodzenia, które jest nią pokryte. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności ogrodzenia zostało zakończone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ odwoławczy, mając na uwadze, że w obrocie prawnym istnieje prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, uznał, iż nie jest zasadnym wydawanie decyzji odmawiającej rozbiórki dachówek, które zostały zamontowane w celu estetycznego wykończenia powstałego wcześniej urządzenia. Zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych obejmował jedynie położenie na istniejącym ogrodzeniu dwóch warstw dachówek. Przedmiotowe roboty nie podlegają w ogóle reglamentacji prawa budowlanego, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że do montażu "dachówek" nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jak też zgłoszenie właściwemu organowi bowiem nie zmieniły się parametry całego urządzenia, stąd też samo wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności montażu dachówki, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła H. L. zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż organ umarzając postępowanie oparł się na błędnej ocenie faktów, gdyż montaż dachówki nie może być zamiennie utożsamiany z wykonaniem zadaszenia. Stwierdzenie organu, że nie wybudowano nowego urządzenia, bo ogrodzenie nie zmieniło gabarytów, jest niezgodne z faktami zawartymi w dokumentach. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte na jej wniosek dotyczyło zadaszenia na murze. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie zmienił treść jej wniosku i wydał decyzję w sprawie montażu dachówki. Zdaniem skarżącej nielogiczne i sprzeczne z treścią decyzji jest twierdzenie, że skoro Sąd wydał wyrok utrzymujący w mocy decyzję odmawiającą wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia to nie jest zasadne wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki dachówek. Wystający okap zakłóca korzystanie z jej nieruchomości oraz narusza Prawo budowlane, bo okap ani rynna nie może wystawać poza mur przy granicy, gdyż nie można wody opadowej odprowadzać na pole sąsiada. Podniosła także naruszenie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, który daje, jej zdaniem, podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że w niniejszej sprawie zakres robót wykonanych przez inwestorów obejmował, jak ustalił organ, położenie na istniejącym ogrodzeniu dwóch warstw dachówek. Należy podkreślić, że montaż dachówek nie zmienił parametrów istniejącego ogrodzenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych w postaci oceny technicznej projektu inwentaryzacji przedmiotowego ogrodzenia z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, że jest to ogrodzenie pełne płytowe o konstrukcji żelbetowej, jak również ogrodzenie ażurowe siatki na słupach. Słupy betonowe zakończone są przykryciem z betonu o spadku 20 %. Według oświadczenia inwestora, zawartego w protokole oględzin robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2002 r. "zostaną przykryte dachówką ceramiczną". Trafnie zatem organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że zakres wykonanych przez inwestorów robót nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestorzy nie wybudowali nowego urządzenia, a jedynie wykończyli istniejące ogrodzenie. Skoro wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom prawa budowlanego i warunkom technicznym, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. L. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2010 r. pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 61 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz naruszenia przez ten organ art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, choć naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 151 ppsa poprzez błędne oddalenie skargi Skarżącej na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w skutek uznania, iż ww. decyzja odpowiada prawu pomimo naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż przedmiot postępowania wszczętego na wniosek Skarżącej został przez organ istotnie zwężony bowiem jej wniosek dotyczył wykonania zadaszenia, natomiast organ określił przedmiot postępowania jako montaż dachówek. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawowy zarzut w skardze kasacyjnej podnosi się wadliwe – zdaniem wnoszącej tę skargę – zaakceptowanie przez Sąd I instancji orzeczenia organu odwoławczego pomimo naruszenia przez ten organ art. 61 § 1 i § 3 Kpa w związku ze wskazanymi przepisami poprzez dowolne zmodyfikowanie przedmiotu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej, co w istotny sposób zwęziło jego zakres. Nie ulega wątpliwości, iż kluczową kwestią w każdej sprawie administracyjnej jest ustalenie przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie nie przywiązano do tej kwestii, tj. oceny, co jest przedmiotem postępowania należytej wagi, a stan taki został zaakceptowany przez Sąd I instancji, co w konsekwencji musiało doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niespornie w sprawie jest, że wniosek Skarżącej dotyczył wykonania zadaszenia na przedmiotowym betonowym ogrodzeniu międzysąsiedzkim, które jak wynika z treści tego wniosku, doprowadziło do zmiany parametrów ogrodzenia poprzez jego podwyższenie, ponadto wystający okap tego zadaszenia zakłóca korzystanie z nieruchomości Skarżącej. Przedmiot sprawy w decyzji organu I instancji, wbrew treści wniosku, został określony jako montaż dachówek, a sprawa w tym zakresie, pomimo zarzutów Skarżącej, była rozpatrywana zarówno w instancji odwoławczej, jak i przez Sąd I instancji. Nie przesądzając o wyniku postępowania należy podkreślić, iż to wnioskodawca, jako dysponent wniosku określa przedmiot sprawy administracyjnej, który po wniesieniu nie może podlegać samodzielnym modyfikacjom ani organu I ani też II instancji. Jeżeli więc wnioskodawca /w niniejszej sprawie podmiot wnoszący skargę kasacyjną/ jednoznacznie wypowiada się za tym, że przedmiotem postępowania jest wykonanie zadaszenia na murze międzysąsiedzkim, modyfikacja jego żądania na montaż dachówki uznana być musi za nieuprawnioną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dostrzega wprawdzie czego dotyczył wniosek Skarżącej wszczynający postępowanie, jednakże bezkrytycznie akceptuje stan rzeczy, iż przedmiot tego postępowania został przez organ określony jako montaż dachówki na murowanym ogrodzeniu międzysąsiedzkim, w dalszej części uzasadnienia nie zajmując się już tą kwestią. W związku z tym konieczne wydaje się przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, co umożliwi należyte odniesienie się do powyższej kwestii. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono z mocy art. 203 pkt 1 ppsa.