I SA/Wa 1365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi A. R., A. R., E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. R., A. R., E. R. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R., E. R. oraz A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...] o sprzedaży na rzecz E. A. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt przedmiotowej nieruchomości (wraz z budynkami) stał się własnością [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] lipca 1991 r. nr: [...]. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości (wraz z budynkami) stał się własnością Gminy [...]. Obecnie jest on własnością miasta W.. Opisana nieruchomość obecnie składa się z zabudowanej budynkiem frontowym działki ewidencyjnej nr [...] oraz stanowiącej podwórko działki ewidencyjnej nr [...]. Na mocy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r. po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. W dniu 1 października 1992 r. A. R. złożyła do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministra Budownictwa. Wnioskodawczyni zmarła [...] lipca 1999 r. Spadek po niej na podstawie ustawy nabyli: syn A. R., córka E. R. i wnuczka A. R. po 1/3 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w [...]). Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. (zmienioną za zgodą stron decyzją z dnia [...] września 1999 r.) stwierdził, że orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali o numerach: [...] w budynku frontowym i oficynie (zlokalizowanych na działkach nr [...]) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynków i ich urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, a w pozostałej części stwierdzając nieważność zakwestionowanych decyzji. W wyniku tej decyzji wniosek zgłoszony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez dawną właścicielkę został ponownie rozpatrzony i decyzją Prezydenta W. z [...] marca 2006 r. ustanowione zostało użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] przy ul. [...] na rzecz następców prawnych byłej właścicielki: A. R., E. R. oraz A. R.. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. orzeczono o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz E. R.. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. A. R., E. R. oraz A. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. A. R., E. R. oraz A. R. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako przyczynę nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. wskazali ocenę prawną skutków wydania decyzji Prezydenta W. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Zdaniem wnioskodawców wykładnia dokonana w decyzji nadzorczej narusza dokonany w orzecznictwie podział na zdarzenia (orzeczenia), które wywołują skutki "pośrednie" oraz "bezpośrednie". W ocenie skarżących tylko skutki "bezpośrednie" determinują nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji o ile sprzedaż lokali na skutek bezprawnej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej jest poprzedzona decyzją administracyjną, to organ nadzorczy stwierdza nieważność decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Dopiero stwierdzenie wadliwości decyzji poprzedzającej sprzedaż lokali na podstawie art. 156 § 2 kpa następuje z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Wydanie decyzji Prezydenta W. oraz Ministra Gospodarki Komunalnej w częściach dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych z naruszeniem prawa wbrew zapatrywaniu Kolegium nie powoduje, w ocenie skarżących, sytuacji w której Skarb Państwa mógł jak właściciel rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kc). Zdaniem skarżących nie sposób zaakceptować poglądu, że decyzja wydana z naruszeniem prawa a zatem z obalonym domniemaniem legalności jest podstawą dalszych legalnych czynności dokonywanych przez sprawcę naruszenia, tj. Skarb Państwa. Dlatego też późniejsza decyzja poprzedzająca sprzedaż lokalu powinna być również oceniana jako wydana z naruszeniem prawa. W ocenie skarżących stwierdzenie rażącego naruszenia prawa podobnie jak stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, a zatem od samego początku orzeczenie administracyjne wydane z naruszeniem art. 156 § 2 kpa pozbawione jest legalności. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego oraz stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto organ podniósł, że nie kwestionuje uprawnień byłego właściciela nieruchomości warszawskiej do bycia stroną i wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy decyzja dekretowa została unieważniona w części. Przy czym Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 kpa zawierającą przesłanki stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji i jednocześnie wskazało, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 tego artykułu, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzorczy zauważył, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz E. A. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 78). Wobec czego, w ocenie organu nadzoru, nie można decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym postawić zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta została wydana przez właściwy organ oraz nie doszło do naruszenia zasady res iudicata - gdyż była to pierwsza decyzja w tej sprawie. Dodatkowo decyzja została skierowana do strony postępowania, tj. najemcy lokalu i nie była niewykonalna, jak również nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ nadzoru przytoczył treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Uznał, że zapadła w sprawie decyzja stwierdzająca w części wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa nie usuwa w tej części wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że nie zostały w tej części zniesione skutki decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (tj. lokali o numerach:[...] w budynku frontowym i oficynie, a także gruntu przynależnego do tych lokali). Zatem Skarb Państwa w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, tj. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. miał prawo rozporządzać w tej części sporną nieruchomością. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że skutek ex tunc obejmuje jedynie tę część nieruchomości, co do której orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa wadliwą decyzję z obrotu prawnego i przywraca stan poprzedni oraz znosi skutki takiej decyzji. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa potwierdza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Wbrew zatem opinii wnioskodawców rozstrzygnięcie o wydaniu decyzji dekretowej z naruszeniem prawa nie powoduje analogicznie stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu. Stan faktyczny i prawny w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że w części obejmującej lokal nr [...] i związany z nim udział w użytkowaniu wieczystym decyzja o odmowie przyznania prawa do gruntu zostały wydane z naruszeniem prawa. W tym zakresie decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym wywołując określone w niej skutki prawne. Jednym ze skutków jest fakt, że Skarb Państwa, będący z mocy prawa na mocy art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., właścicielem gruntu, stał się również właścicielem, na podstawie art. 8 dekretu m.in. przedmiotowego lokalu i nie nastąpiło zniesienie tych skutków. Skarb Państwa był właścicielem gruntu i przedmiotowego lokalu w dacie jego sprzedaży. W ocenie Kolegium w sprawie nie można stwierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo w związku z tym, iż Skarb Państwa wadliwie stał się właścicielem spornego lokalu. Analizując pozostałe przepisy, w oparciu o jakie wydana została kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego, Kolegium nie stwierdziło by doszło do ich rażącego naruszenia. Nie ma zatem, w jego ocenie, podstaw do stwierdzenia, że opisana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa. Reasumując organ nadzorczy zauważył, że w następstwie powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2009 r. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R., E. R. oraz A. R. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione we wniosku o ponowne jej rozpatrzenie oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania w postępowaniu toczonym w ramach art. 127 § 3 kpa. Względnie na wypadek uznania, że uwzględnienie skargi może polegać na uchyleniu decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W szczególności skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1989 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99, ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 tej ustawy polegające na wyodrębnieniu i sprzedaży przez Skarb Państwa własności lokalu nr [...] z budynku spełniającego przesłanki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U Nr 50, poz. 279) wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu w sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. ze skutkiem ex tunc dawni właściciele (poprzednicy prawni skarżących) nigdy nie utracili własności części budynku, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami organy były uprawnione do wyodrębnienia i sprzedaży lokali wyłącznie w domach mieszkalnych stanowiących wyłączną własność Państwa oraz art. 7 ust. 2 dekretu orzeczenie o ustanowieniu udziału w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości odpowiadającego powierzchni wyodrębnionego i zbytego lokalu nr [...] w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie mógł ustanawiać prawa użytkowania wieczystego do czasu ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, w tym ustanawiać udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu odpowiadającego powierzchni własności lokalu wyodrębnionego z budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności na podstawie art. 5 powołanego dekretu, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność, niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na ochronę działających w dobrej wierze nabywców odrębnej własności lokalu wraz z prawem użytkowania wieczystego wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 kpa w związku z art. 158 kpa), podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość, - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. Z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez różnicowanie obywateli wobec prawa na skutek nieprawidłowej praktyki orzeczniczej organów administracji odnośnie skutków prawnych wywołanych "odmownymi decyzjami dekretowych" (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie naruszenia prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne) oraz podobnym bądź analogicznym stanie faktycznym, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji poprzedzającej wyodrębnienie i sprzedaż lokalu, a tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich roszczeń za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, - art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1989 r., w szczególności zaniechanie gruntownego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie kwestii odrębnej własności nieruchomości budynkowej w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1989 r. wydanej w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz E. A. Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi zatem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Z akt sprawy wynika, że w niniejszym postępowaniu stan sprawy zdeterminowała wcześniej wydana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1993 r. (zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia 14 września 1999 r.), którą organ ten stwierdził, że orzeczenie dekretowe Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali o numerach: [...] w budynku frontowym i oficynie (zlokalizowanych na działkach nr [...]) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynków i ich urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, a w pozostałej części stwierdził nieważność zakwestionowanych decyzji. Główną przyczyną uchylenia przez Sąd obu wydanych w tej sprawie decyzji nadzorczych była okoliczność, że organ nadzoru orzekając merytorycznie założył niejako a priori, iż w sytuacji, gdy w wyżej przywołanej decyzji uznano, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), została - w części dotyczącej poszczególnych lokali - wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tychże lokali dotychczasowym ich najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa. W tego rodzaju wypadku, zdaniem Kolegium, decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w odniesieniu do tych lokali nadal pozostawała w obrocie prawnym i w związku z tym Skarb Państwa - jako właściciel gruntu i posadowionego na nim budynku - mógł w pełni legalnie nim zadysponować. Okoliczność ta - jak zaznaczył organ - powodowała, iż nie można obecnie twierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z takim sposobem rozpoznania sprawy Sąd orzekający nie może się zgodzić. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, a w toku postępowania mają obowiązek, stojąc na straży praworządności, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa. Obowiązkiem zatem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz E. A. było zatem ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności - czego organ nie uczynił. Jeśli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w określonej części, a następnie w tej części decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. ustanowiono na rzecz spadkobierców dawnego właściciela użytkowanie wieczyste w odpowiednich udziałach, to organ nadzoru powinien był wziąć pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa nie była w całości własnością Skarbu Państwa czy gminy, lecz ze względu na skutek ex tunc na dzień wydania kwestionowanej decyzji w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] była już współwłasnością Skarbu Państwa i osób fizycznych, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność. Organ powinien był również wziąć pod uwagę, że zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239, ze zm.) a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241, ze zm.), na podstawie których została wydana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1989 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz E. A. wyraźnie przewidują możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży jedynie gruntów państwowych, a zatem nieruchomości w całości stanowiących własność państwową. W tej sytuacji wobec rażącego naruszenia art. 5 dekretu warszawskiego, gdy wydana decyzja dotyczyła lokalu w budynku, który w dacie jej wydania był współwłasnością Państwa i poprzedniego właściciela gruntu (jego następców prawnych), organ nadzoru winien był rozważyć z punktu widzenia zgodności z prawem prawidłowość decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu. Jest to jedna z kluczowych kwestii w rozpatrywanej sprawie. Jak zaś wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia wydanej decyzji kwestia ta w całości umknęła uwadze organu nadzoru, przez co w ogóle nie była przez niego analizowana i oceniania w kontekście możliwości istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w ocenie Sądu wnikliwego zbadania tych okoliczności w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można było pominąć w szczególności, że taki zarzut został podniesiony przez skarżących w trakcie postępowania nadzorczego. Brak takiej analizy oznacza natomiast, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ nadzoru orzekał bowiem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o sprzedaż lokalu bez całościowego ustalenia i rozważenia stanu faktycznego i pranego sprawy, pomijając elementy, które mogą mieć bezpośredni wpływ na sposób jej merytorycznego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej wnikliwie badając sprawę powinien był również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się ten lokal, przez Skarb Państwa było wadliwe w całości, jedynie ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w części zostało orzeczone, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, które zaistniały później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży lokalu wraz z udziałem w części budynku i gruntu w 1989 r.) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. Okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają bowiem stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a umożliwiają jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednak orzeczenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa - decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie wydania decyzji w części z naruszeniem prawa nie może bowiem prowadzić do wniosku, że ciężka wada, jaką ona była dotknięta w całości, nie ma żadnego znaczenia. W ocenie Sądu uznać zatem należy, że jeżeli nabycie przez Skarb Państwa własności budynku przy ul. [...] dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to także każda następna decyzja w zakresie dysponowania tak nabytymi prawami również rażąco narusza prawo, ponieważ wywodzi się z decyzji rażąco wadliwej. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) powoduje, że organ, wydając decyzję dotyczącą obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to wprawdzie skutecznie w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jednak wcale nie oznacza, że decyzja ta była niewadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa. Decyzje dotyczące obrotu, jak powiedziano wyżej, były tylko skuteczne z punktu widzenia praw nabytych przez osoby trzecie, gdyż wywołały nieodwracalne skutki prawne z powodu właśnie ochrony tych praw. Przy czym nie budzi żadnych wątpliwości Sądu fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wydanie jej z naruszeniem prawa) w sytuacji, gdy decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej w tej części została uznana jedynie jako wydana z naruszeniem prawa, nie może być traktowane tylko jako iluzoryczne umożliwienie byłemu właścicielowi nieruchomości dochodzenia jego roszczeń, wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale wiąże się z tym konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 kpa, czego w tej sprawie Kolegium nie uczyniło. Choć skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyli szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia ich wniosku, odwołując się m. in. do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ, jak wspomniano wyżej, w zasadzie nie dokonał głębszej analizy tych argumentów, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń odnośnie występowania pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru, biorąc pod uwagę rozważania i ocenę prawną zawarte przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, powinien przeanalizować niniejszą sprawę biorąc mając na względzie utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zawarte m.in. w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (publ. ONSA z 1999 r. z. 1, poz. 13), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Organ podda także pogłębionej analizie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 40/09, w którym Sąd ten uznał, że orzeczenie przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodwracalnym skutku prawnym decyzji - wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o odmowie przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu z powodu nabycia praw przez osoby trzecie (art. 156 § 2 kpa), nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że później wydane decyzje o sprzedaży przez Państwo lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na tym gruncie zostały wydane także z naruszeniem prawa w znaczeniu art. 158 § 2 kpa. Następnie organ nadzoru przeanalizuje całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzi inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżących, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia organ nadzoru wypowie się co do zaistnienia (bądź braku) w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa. Czyniąc to organ nadzoru weźmie pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1990 r. sygn. akt I SA 2046/97, w którym Sąd ten stwierdził, że "ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie można unieważnić decyzji o sprzedaży mieszkań w zreprywatyzowanych budynkach. Można jedynie stwierdzić, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa, co upoważnia byłych właścicieli do domagania się odszkodowania od skarbu państwa." Następnie w uzasadnieniu wydanego ponownie rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśni swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa stanowiącym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja wprawdzie była nieważna, lecz nie można stwierdzić jej nieważności z powodu okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji nieważnej; gdyby te okoliczności nie zaistniały, cała decyzja jako nieważna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego stwierdzeniem jej nieważności. Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością. Nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie, z uwagi na ochronę np. nabywców w dobrej wierze, dokonujących później czynności prawnej w zaufaniu do rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych, stwierdzić, że decyzja w istocie nieważna - została wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.