II SA/Go 516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXVI/173/08 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. [...] listopada 2008 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXVI/173/08 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg wynikającego z przedsięwzięć nie realizowanych przez Gminę. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 29 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Nr 139, poz. 2206 ze zm.). W § 3 ust. 3 i 4 uchwały ustalono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim. Natomiast zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż jeden miesiąc traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden miesiąc. 2. Powyższa uchwała, w części obejmującej § 3 ust. 3 i 4, została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez ustalenie w jej § 3 ust. 3 i 4, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim, a nadto zajęcie pasa drogowego na okres krótszy niż jeden miesiąc traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez jeden miesiąc, podczas gdy faktycznie przepis w/w ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego opłata powinna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni, przez okres których trwało takie zajęcie. Skarżący podkreślił, iż akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały określone w sposób wyczerpujący. W przedmiotowej sprawie uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy, zastrzega, że jeżeli umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krótszy aniżeli jeden rok, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia danego urządzenia, przy jednoczesnym przyjęciu, iż zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy aniżeli miesiąc taktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez cały miesiąc. Wobec jasnych przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujących kwestię sposobu naliczania opłat za zajęcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajęcia oraz liczby metrów kwadratowych zajętego pasa i stawki za 1 m2, zapisy § 3 ust. 3 i 4 uchwały uznać należy za istotnie naruszające prawo. 3. Odpowiadając na skargę organ wskazał, że po analizie zarzutów skargi stwierdza, że uwzględnia skargę w całości i w związku z tym poczynił działania w celu podjęcia uchwały zmieniającej przedmiotową uchwałę w zaskarżonej części. 4. W odpowiedzi na wezwanie sądu z 28 lipca 2010 r. w sprawie podania terminu, w którym planowane jest podjęcie uchwały w przedmiocie uchylenia lub zmiany zaskarżonego aktu, organ pismem z [...] października 2010 r. poinformował sąd, iż nie została podjęta uchwała w przedmiocie uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 5. Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie - art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. 6. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. 7. Skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Uchwalenie przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 oraz 4 uchwały innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. 8. Dlatego wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt l wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.