I OZ 999/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Rejonowego w Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SO/Go 10/10 o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w sprawie z wniosku W. K. w przedmiocie wymierzenia Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywny postanawia: oddalić zażalenie W dniu 14 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo W. K. (bez oznaczenia daty) nazwane "pozwem" przeciwko Prokuraturze Rejonowej w Ż. Zawierało żądanie ustalenia prawidłowości wypisu z rejestru gruntów dotyczącego członków spółdzielni. Wskazane pismo, uznane przez Sąd za skargę, na postawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 grudnia 2009 r. zostało przesłane w dniu 18 grudnia 2009 r. do Prokuratury Rejonowej w Ż. wraz ze wskazaniem na treść art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - powoływanej jako: p.p.s.a.). W dniu 24 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo W. K. z dnia 20 lipca 2010 r. zatytułowane "skarga- zażalenie" Zważywszy na jego treść potraktowane zostało ono jako wniosek o ukaranie grzywną w trybie przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. - Prokuratura Rejonowego w Ż. W sprawie swoje stanowisko wyraził Prokurator Okręgowy w Z. W pismach z dnia 15 i 21 września 2010 r. wniósł o odrzucenie wniosku, powołując się na przepis art. 45 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.. Zdaniem Prokuratora Okręgowego, wniosek W. K. jest niedopuszczalny, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 27 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wymierzył na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Jak wskazał Sąd, szczególnego podkreślenia wymaga, iż przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono (art. 54 § 1 p.p.s.a.), a jednocześnie którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych . Nie uprawnia go do tego również przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. W świetle powołanych przepisów prawa nie powinno budzić wątpliwości iż to sąd administracyjny a nie organ administracji dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o nałożenie grzywny organ nie może skutecznie bronić się argumentem o niedopuszczalności skargi strony. Organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy w jego ocenie skarga jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania Prokuratora Rejonowego w Ż. grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżący W. K. skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 14 grudnia 2009 r. Wobec przesłania jej przez Sąd do organu w dniu 18 grudnia 2009 r. (data odbioru przesyłki - 20 grudnia 2009 r.; zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do dziennika korespondencyjnego Nr 95/09), termin do przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na nią minął organowi z upływem 30 dni od daty wpływu skargi do organu. W sprawie pozostawało poza sporem, iż w obowiązującym terminie skarga do Sądu przekazana nie została. Skarga ta (w postaci pisma z dnia 14 grudnia 2009 r.) wpłynęła dopiero 21 września 2010 r. jako dokument włączony do akt karnych Pa 297/10. Nie została też wniesiona odrębna odpowiedź na skargę (pismo z dnia 14 grudnia 2009 r.) choć taki przymiot przyznać można wywodom (złożonych w niniejszym postępowaniu) pism procesowych Prokuratorów w zakresie obejmującym ich stanowiska o niedopuszczalności skargi ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Rozważając wynikającą z art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwość, a nie obowiązek nałożenia grzywny Sąd uznał za celowe wymierzenie jej w wysokości 100 zł. Należało bowiem wziąć pod uwagę, iż skarga ostatecznie została do sądu przekazana, a przyczyną nieprzekazania skargi nie był zamiar niedopuszczenia do jej rozpoznania, ale wadliwe przekonanie Prokuratora Rejonowego w Ż. , iż przysługuje mu uprawnienie do oceny czy podlega ona kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zatem, w okolicznościach sprawy, nałożenie grzywny we wskazanej wysokości było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej. Na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w Ż. wniósł zażalenie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu, prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 art. 2, art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz przepisów ustrojowo - kompetencyjnych, to jest art. 184 Konstytucji RP i art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewłaściwym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim swojej właściwości rzeczowej; 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu grzywny pomimo, że nie jest on organem administracji publicznej, ani nie posiadał właściwości organu administracji publicznej ze względu na niestosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustaw szczególnych , do których miałyby zastosowanie przepisy p.p.s.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. i przepisów Konstytucji RP - art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 poprzez wadliwe uznanie, że Prokurator Rejonowy miał obowiązek przesłać odpowiedź na pismo W. K. nazwane "pozwem" wraz z aktami sprawy administracyjnej w terminie 30 dni od otrzymania tego pisma i nieprawidłowe przyjęcie, że niezrealizowanie tych czynności naruszyło "prawo do sądu" stanowiące jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że analiza pisma nazwanego "skargą - zażaleniem", które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał jako wniosek o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. i Prokuratorowi Rejonowemu w N. wskazuje jednoznacznie, że wniosek ten nie dotyczy organu administracji publicznej ani też podmiotu, któremu ze względu na obowiązek stosowania w swoim postępowaniu przepisów procedury administracyjnej można przypisać przymioty organu administracji publicznej. Prokurator nie posiada kompetencji ustawowej do prowadzenia postępowania administracyjnego, ani też nie wydawał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie W. K.. Nie do zaakceptowania jest koncepcja, że podmiot, którego działania skarżący zaskarża do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest organem administracji publicznej "w subiektywnym znaczeniu skarżącego", który zawsze zobowiązany jest do realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., aby nie narazić się na negatywne skutki wniosku skarżącego o ukaranie grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. Grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. W niniejszej sprawie nie podlega sporowi, że skarżący W. K. skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 14 grudnia 2009 r. Wobec przesłania jej przez Sąd do organu w dniu 18 grudnia 2009 r. (data odbioru przesyłki - 20 grudnia 2009 r.; zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do dziennika korespondencyjnego Nr 95/09), termin do przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na nią minął organowi z upływem 30 dni od daty wpływu skargi do organu. W sprawie pozostawało poza sporem, iż w obowiązującym terminie skarga do Sądu przekazana nie została. Skarga ta (w postaci pisma z dnia 14 grudnia 2009 r.) wpłynęła dopiero 21 września 2010 r. jako dokument włączony do akt karnych Pa 297/10. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał, że zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania Prokuratora Rejonowego w Ż. grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu należy podzielić pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To nie organ lecz sąd, ocenia przekazaną mu skargę pod względem formalnym, także w zakresie jej ewentualnej dopuszczalności. Bez wątpienia prokurator jest organem państwa, zatem i na nim spoczywa obowiązek wynikający z powołanych przepisów i to niezależnie od oceny czy ma on podstawy do działania w danej sprawie jako organ administracji publicznej. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się również, aby w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka warunkująca nieważność postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił zażalenie oddalić.