I OSK 403/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 893/09 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 893/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 521 352 zł na rzecz A. K., K. i J. A., R. i R. O. oraz W. i J. W., stanowiące należność za nieruchomość wydzieloną pod drogi, a przejętą na rzecz Gminy D., położoną w W., gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy 1, działka nr 3/38 o powierzchni 1,3807 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. (pkt I). W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż wyżej wymienione osoby wystąpiły z wnioskiem z dnia 14 grudnia 2007 r. o ustalenie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość powstałą w wyniku podziału, a stanowiącą współwłasność wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Więckowicach, gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy 1, działka nr 3 o powierzchni 8,1800 ha, w następstwie czego powstała między innymi działka nr 3/38 o powierzchni 1,3807 ha. Starosta przytoczył uzasadnienie decyzji podziałowej wydanej w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; w tym, że Wójt Gminy D. powołał się ponadto na zgodność podziału z wydanym przez siebie postanowieniem opiniującym z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż jednocześnie w treści uzasadnienia do decyzji podziałowej stwierdzono, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 powołanej w podstawie prawnej ustawy działka gruntu wydzielona pod drogi nr 3/38 o pow. 13807 m2 z nieruchomości objętej podziałem zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej z dnia 17 grudnia 1998 r. i przechodzi nieodpłatnie na rzecz Gminy D. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Odnosząc się do tej decyzji organ zauważył także, iż prawomocną decyzją z dnia 6 czerwca 2007 r., wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek wyżej wymienionych współwłaścicieli dzielonej nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 1999 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia przez Gminę działki wydzielonej pod drogę. Organ wywiódł, iż na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/85/92 Rady Gminy D. z dnia 18 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego z dnia 1 lutego 1993 r. Nr 2, poz. 16) opracowano między innymi dla działki nr 3 położonej w W. koncepcję zagospodarowania terenu, stanowiącą uszczegółowienie tego planu. Zgodnie z treścią przedmiotowej koncepcji zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów objętych opracowaniem zaprojektowano siedem ulic dojazdowych; ulice o symbolach 01 KD 1/2, 02 KD 1/2, 03 KD 1/2 poprowadzono po śladzie istniejących dróg polnych; pozostałe ulice oznaczone symbolami 04 KD 1/2, 05 KD 1/2, 06 KD 1/2, 07 KD 1/2, są ulicami projektowanymi – nowymi. Na rysunku planu, będącym graficznym załącznikiem do przywołanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego, zamieszczono następujące objaśnienie dla symboli użytych dla określenia kategorii drogi: "KD – drogi dojazdowe (ulice wewnętrzne wg ustawy o drogach publicznych)". Zdaniem organu z porównania projektu podziału stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 1999 r. oraz rysunku planu do wyżej przywołanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr 3/38 o pow. 1,3807 ha, stanowi część projektowanych dróg dojazdowych o wyżej opisanych symbolach. Stwierdzając publiczny charakter drogi, pod którą wydzielono działkę nr 3/38, organ wskazał na: definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy D., tj. [...] marca 1999 r., § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta uznał, że w sprawie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki nr 3/38 na własność Gminy D., o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ postanowił ustalić odszkodowanie za wymienioną działkę podnosząc, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy stronami postępowania w drodze rokowań. W celu ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń stron postępowania i uznał operat z dnia 29 września 2008 r. za wiarygodny dowód w sprawie, w oparciu o który można ustalić wysokość odszkodowania w wyżej określonej łącznej i jednostkowej wysokości na rzecz byłych współwłaścicieli działki nr 3/38. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina D. domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej w sprawie nie nastąpił skutek z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wydzielona działka nie została w planie miejscowym przeznaczona pod drogę publiczną, wobec czego nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Opierając się na treści art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Wielkopolski uznał, iż skoro Gmina D. odmówiła przeprowadzenia negocjacji w sprawie tegoż odszkodowania i do uzgodnień w tym zakresie pomiędzy stronami nie doszło, to na podstawie powołanego przepisu odszkodowanie należało ustalić według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowej nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W operacie z dnia 29 września 2008 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 3/38 na kwotę 521 352 zł. Wojewoda wskazał, iż w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydając decyzję opierał się na całości zgromadzonego materiału dowodowego, stąd też nie tylko na treści decyzji podziałowej, ale i na wszystkich wymaganych przepisami dokumentach, badając czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne dla orzeczenia odszkodowania. Z porównania mapy sytuacyjnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Więckowicach z mapą projektu podziału przedmiotowej działki i decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości wynika, że działka nr 3/38 przeznaczona została pod budowę drogi oznaczonej w planie symbolem KD (drogi dojazdowe/ulice wewnętrzne według ustawy o drogach publicznych). W ocenie organu odwoławczego podział przedmiotowej nieruchomości był zgodny z planem ogólnym Gminy D. Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego organ uznał, iż wynika z tego przepisu jednoznacznie, że obowiązujące plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia odnoszące się jedynie do dróg publicznych. Stąd też każda droga przewidziana w planie, bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową czy krajową, jest drogą publiczną. W świetle przedstawionych przez organ ustaleń działka nr 3/38 przeszła na własność Gminy D. z dniem, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości powołano się na zgodność projektu z obowiązującym ogólnym planem miejscowym Gminy D., stąd też dopóki decyzja o podziale nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., jest aktem prawnie obowiązującym. Wobec braku uzgodnienia pomiędzy właścicielem gruntu a właściwym organem wysokości odszkodowania należało ustalić odszkodowanie zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 powołanej ustawy organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i zaznaczył, iż Starosta Poznański ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 września 2008 r. Operat ten podlegał ocenie organu administracji stosownie do treści art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie spornym zagadnieniem jest to, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod projektowaną drogę, a co za tym idzie, czy dotychczasowym właścicielom tej działki należy się odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania Sąd stwierdził, że przepisy art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] marca 1999 r. stanowiły, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu, może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną oraz przebieg tej drogi przewiduje obowiązujący w dacie orzekania. Sąd stwierdził, że spełniony został warunek wystąpienia właścicieli działki z wnioskiem o podział nieruchomości oraz warunek zgodności przebiegu drogi z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy D. w decyzji z dnia [...] marca 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o nr 3, stanowiącej własność wnioskodawców, uznał, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym przeznaczenie działek nr od 3/1 do 3/4 oraz od 3/6 do 3/37 pod (AG) aktywizację gospodarczą z możliwością realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a działka nr 3/38 pod nową drogę. Nadto w decyzji tej potwierdził godność projektu podziału z postanowieniem własnym z dnia [...] sierpnia 1998 r. Z kolei postanowieniem tym zaopiniował pozytywnie projekt podziału wskazując, iż przedmiotowy podział jest zgodny z Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D. oraz decyzją własną z dnia [...] lutego 1997 r. ([...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 149 akt adm.). Ponadto z wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z 1992 r. wynika, że dla terenu obejmującego działkę nr 3/38 położoną we wsi W., której dotyczy projekt podziału obowiązywał (dzień wydania decyzji podziałowej) zapis: "Wzdłuż drogi P. wprowadza się po obu jej stronach tereny zabudowy mieszkaniowo-rzemieślniczej. Dla tych terenów należy opracować koncepcję programowo-przestrzenną zagospodarowania, jest to bezwzględny warunek dokonania podziału na działki i zabudowy". Z kolei w koncepcji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej w północno-zachodniej części wsi W. dotyczącej działki nr 3 zaprojektowano siedem ulic dojazdowych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż z porównania mapy sytuacyjnej powyższej koncepcji zagospodarowania przestrzennego z treścią decyzji podziałowej wynika, iż działka nr 3/38 przeznaczona została pod budowę nowej drogi oznaczonej w planie symbolem KD (drogi dojazdowe/ulice wewnętrzne według ustawy o drogach publicznych). Sąd uznał, że powyższe zapisy przedmiotowego planu, w powiązaniu z rozwiązaniami odniesionymi koncepcji zagospodarowania terenu, odniesione do części graficznej planu oraz map dołączonych do koncepcji zagospodarowania terenu oraz z uwzględnieniem treści obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalają na przyjęcie, że decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania ogólnym planem miejscowym, tak jak to stwierdził Wójt Gminy D. w decyzji podziałowej oraz w postanowieniu własnym z dnia [...] sierpnia 1998 r. pozytywnie opiniującym projekt podziału. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustalenia planu miejscowego w zakresie komunikacji, związane z wytyczeniem linii rozgraniczających, mogły dotyczyć jedynie dróg publicznych. Sąd podkreślił, że w chwili wydawania decyzji podziałowej Wójt Gminy D. nie miał wątpliwości, iż wydzielona działka nr 3/38 ma właśnie mieć charakter drogi publicznej, skoro w decyzji w pkt 2 orzekł o przejściu własności tej działki na rzecz Gminy. Za taką interpretacją powyższego przepisu przemawia również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00. Powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona – LEX nr 318591) Sąd wskazał, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Sąd I instancji stwierdził, że nawet gdyby uznać, że w planie miejscowym Gminy D. nie uwzględniono drogi, która miałaby powstać na działce nr 3/38, wydzielonej w wyniku wydania decyzji podziałowej dotyczącej działki nr 3, to tylko z tej przyczyny nie można było odmówić ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zapisy planu miejscowego i koncepcji zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej w Więckowicach oraz wykreślenia (linie rozgraniczające) w załączniku graficznym do tej koncepcji, wskazują na to, że w planie tym przewidziano na działce nr 3/38 drogę dojazdową będącą elementem układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Przedmiotowa droga dojazdowa oznaczona symbolem 05 KD 1/2 (k. 125-123 akt adm.) nie tylko prowadzi do szeregu projektowanych działek budownictwa mieszkaniowego, ale łącząc się z pozostałymi projektowanymi drogami dojazdowymi zapewnia dostęp tych działek do drogi krajowej łączącej miejscowość B. z P., jak i prowadzi dalej na północ do terenów aktywizacji gospodarczej. Wszystkie te okoliczności wskazują w istocie na publiczny charakter i przeznaczenie rzeczonej drogi planowanej na działce nr 3/38. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) poprzez jego niewłaściwą interpretację, a co za tym idzie błędne ustalenie, iż: – droga oznaczona w planie na działce 3/38 nie mogła być drogą wewnętrzną; – nawet, gdyby nie wyznaczono drogi na wskazanej działce, nie zwalniałoby to Skarżącej z obowiązku zapłaty odszkodowania; b) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że z tytułu wydzielenia nieruchomości pod drogę wewnętrzną przysługuje Stronom odszkodowanie, albowiem doszło do ziszczenia się przesłanek jego ustalenia, w szczególności nastąpił skutek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa na Gminę D.. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie na podstawie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd w sposób niewłaściwy dokonał interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim uznał, iż niemożliwym było wydzielenie w planie ogólnym Gminy D. drogi o charakterze innym niż publiczna. Wskazano, że skoro powyższy przepis wyraźnie rozróżniał kategorię "ulicy" i "drogi publicznej", zaś droga projektowana w planie ogólnym na działce 3/38 została oznaczona jako "droga dojazdowa/ulica wewnętrzna", nie powinien pozostawiać wątpliwości fakt, iż droga ta miała charakter drogi wewnętrznej. Wynika to również z treści art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, który wyraźnie stanowił wówczas, iż drogi – w szczególności – w osiedlach mieszkaniowych oraz drogi dojazdowe do wymienionych w nim zabudowań i obiektów są drogami wewnętrznymi. Skoro więc przedmiotowa droga przebiegała wśród zabudowy mieszkaniowej nie ma żadnych podstaw, aby sądzić, że projektowana droga miała charakter drogi publicznej. Ponadto status drogi powinien był wynikać z ustaleń planu miejscowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, albowiem drogę projektowaną na działce nr 3/38 oznaczono jako dojazdową, wewnętrzną. Gdyby zatem miała mieć ona charakter drogi publicznej, powinno to zostać wskazane w treści planu. Wbrew twierdzeniom Sądu argumentem za takim rozumieniem zapisów planu nie jest również fakt, iż droga ta miała stanowić dostęp dla położonych wzdłuż niej zabudowań do drogi publicznej P. Dostęp taki mógł bowiem odbywać się również za pośrednictwem drogi wewnętrznej jako drogi o charakterze dojazdowym. Zdaniem Gminy argumenty powołany w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie mogą zostać przeniesione na grunt przedmiotowej sprawy ze względu na fakt, iż nie powinno być wątpliwości, że działka nr 3/38 nie przeszła na własność Gminy D., albowiem nie stanowiła drogi publicznej. Ponadto przebieg tej drogi został ustalony w planie ogólnym, a wewnętrzny charakter tej drogi nie ulega kwestii. Gmina nie kwestionuje zatem, iż przebieg drogi został ustalony w planie, kwestionuje zaś jej status. Sąd zatem w sposób całkowicie nieuzasadniony przyjął założenie, iż nawet gdyby uznać, że droga mająca przebiegać na działce 3/38 nie została wyznaczona, nie można było tylko z tej przyczyny odmówić ustalenia odszkodowania. Taka okoliczność nie ma miejsca w tej sprawie, więc powoływanie się na nią było całkowicie bezpodstawne. Ponadto w ocenie skarżącej, gdyby przyjąć, iż pod rządami powołanej ustawy niemożliwe było określenie przebiegu dróg wewnętrznych, oznaczałoby to, iż wszystkie drogi zaznaczone w planie są drogami publicznymi. W konsekwencji należałoby przyjąć, że jeżeli jakaś droga nie została w planie określona, nie ma charakteru drogi publicznej, a w konsekwencji nie przechodzi z mocy prawa na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym także całkowicie chybione jest stanowisko Sądu odnośnie spełnienia się w niniejszej sprawie przesłanek z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wskazuje na wadliwą jego interpretację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 powyższego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek tam wskazanych nie zachodziła, a więc Sąd rozpoznał skargę kasacyjną stosownie do podniesionych zarzutów i nie posiadał kompetencji do oceny wyroku Sądu I instancji w innym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa decyzja o podziale nieruchomości zapadła w oparciu m.in. o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia 18 grudnia 1992 r. oraz opracowaną koncepcję zagospodarowania terenu stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a będącą uszczegółowieniem rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą koncepcją zaprojektowane drogi oznaczone były symbolem KD – ulice dojazdowe. Powyższa koncepcja zagospodarowania terenu została datowana na dzień 1 maja 1994 r., a więc na tę datę należy ustalić charakter projektowanych ulic. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się pozostałe drogi, niezaliczone do dróg krajowych, wojewódzkich lub zakładowych, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 w ich brzmieniu na dzień 1 maja 1994 r.). Tak więc należy przyjąć, iż drogi te miały charakter dróg gminnych. Wprawdzie Sąd I instancji powoływał się na art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a więc nie obowiązywała w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ani też w dacie opracowania koncepcji zagospodarowania terenu, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, iż w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. [...] marca 1999 r. nie zmienił się charakter projektowanych dróg. Decydujące jednak znaczenie ma fakt, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy D. na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1999 r. Wynika to jednoznacznie z Księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P., w której Gmina ujawniona jest jako właściciel nieruchomości. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień 25 marca 1999 r. Jeżeli w wyniku decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ww. ustawy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy, to oczywiste jest, iż dotychczasowym właścicielom należało się odszkodowanie o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Z tych też względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek A. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania poniesienia takich niezbędnych kosztów, o których mowa w art. 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.