V SA/Wa 1229/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis oddala skargę T.N. prowadzący Z. z siedzibą w S. zwrócił się z wnioskiem z [...] listopada 2009 r. o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek strony zawiera między innymi dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku tj. fakturę VAT i dowód potwierdzający wykonanie przelewu z rachunku zfron. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...] października 2009 r., w kwocie [...] zł, co stanowi równowartość [...] euro. W ocenie Funduszu brak związku poniesionych wydatków ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 z późn. zm.). Na powyższe postanowienie pracodawca złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie skarżonego postanowienia. Na wstępie organ podkreślił, że na podstawie § 2 pkt 12a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z zakładowego funduszu rehabilitacji sfinansowaniu podlegają koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, mające na celu zmniejszenie organiczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego. Zasadność poniesionych wydatków, musi zatem wynikać wprost z samego indywidualnego programu rehabilitacji i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika dla którego program został opracowany. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, iż indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń, czy też narzędzi. Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w rozpatrywanym przypadku zakup urządzenia zwanego inspekcją kanalizacji nie wpływa w żaden sposób na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawia jakość i komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik sprawny czy też niepełnosprawny. Nie ma tym samym związku pomiędzy dokonanym zakupem a celem jakiemu służy realizacja przygotowanych dla pracowników niepełnosprawnych indywidualnych programach rehabilitacji. Dalej organ podkreślił, że ze znajdującego się w materiale dowodowym indywidualnego programu rehabilitacji opracowanego dla R. S. wynika, że spodziewanym rezultatem miały być: stała praca dla zainteresowanego a także poprawa jakości prac w terenie, która obniży reklamacje i poprawi rentowność firmy. Zdaniem organu tego typu efekty, jakkolwiek niezmiernie ważne dla pracodawcy w żadnym stopniu nie mogą być utożsamiane z mającymi na celu zmniejszenie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika. Organ podkreślił, iż wyłącznym celem opracowywanych indywidualnych programów rehabilitacji jest zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. W konsekwencji organ uznał, iż zakup ww. urządzenia stanowił inwestycję pracodawcy, z pogwałceniem celu na jakie powinny zostać przeznaczone środki zgromadzone na realizację indywidualnych programów rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w Firmie "N.". Minister Pracy i Polityki Społecznej powołujac się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2009 r. Sygn. akt V SA/Wa 2836/08 podkreslił, że sam fakt sfinansowania wydatku w ramach IPR nie oznacza, że spełniony został warunek udzielenia pomocy w ramach pomocy de minimis. Wydatek taki winien służyć sfinansowaniu kosztów, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r., przy czym katalog kosztów zawarty w ww. przepisie nie oznacza dowolności w zakresie dokonywania wydatków przez wnioskodawcę. Przedmiotem wydatkowania są bowiem środki publiczne przekazane do dyspozycji pracodawcy przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, które winny być wykorzystywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów". Ponadto organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2009 r. Sygn. akt V SA/Wa 358/09, w którym Sąd wskazał, że zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. W ocenie organu z przedstawionego przez skarżącego indywidualnego programu rehabilitacji nie wynika, by dokonany przez stronę wydatek miał związek z niepełnosprawnością zatrudnionego w Firmie N. R. S. a jedynie może wpływać na przyśpieszenie wykonywanej przez niego pracy. Brak jest zatem podstaw do obciążania zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. T. N.- Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych. Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze materialno - technicznym. Organ administracji w tym wypadku "zaświadcza" o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (por. art.218 § 1 k.p.a.), bez ich przetwarzania. 2. naruszenie zasad postępowania administracyjnego co do przeprowadzonej oceny dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny wniosku P. W. "N.". Indywidualny program rehabilitacji zawiera opinie zakładowej służby zdrowia, doradcy zawodowego, które są sporządzone w sposób rzetelny i solidny, co znajduje oparcie w przeprowadzonej dogłębnie analizie, są prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione a zatem wiążą organ orzekający w danej sprawie. Organ administracyjny nie posiada wiedzy fachowej, specjalistycznej, która jest niezbędna do orzekania w przedmiocie zmniejszenia ograniczeń zawodowych. Wiedzę taką posiadają uprawnione osoby w jednostce opracowującej w tym zakresie indywidualny program rehabilitacji i znające specyfikę pracy w jednostce sporządzającej wniosek o zaświadczenie de minimis w ramach IPR. 3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego tzn. zasady legalności poprzez bezpodstawną odmowę realizacji prawa strony do otrzymania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji, gdy przepisy prawa przyznawały stronie to prawo. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji nie stanowi kosztu realizacji indywidualnego programu rehabilitacji w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej z zaburzeniem [...] wynikających bezpośrednio z orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Należy przypomnieć, że problematyka dotycząca pomocy de minimis została przeniesiona na grunt prawa polskiego w ramach procesu harmonizacji prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do pomocy publicznej, w tym do pomocy de minimis, jest Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską - art. 87 i 88 (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/2 ze zmianami), a w dalszej kolejności rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01.2001) zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5). Na gruncie prawa krajowego podstawową rolę pełni ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. nr 53, poz. 354), obowiązujące w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia de minimis określające formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis. Ponadto dla potrzeb niniejszej sprawy istotne znaczenie mają także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U.z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2008 r. Nr 14, poz. 92) rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji, zgodnie zaś z treścią ust 4 tego artykułu środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. W myśl art. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej ustawa ta określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – obecnie art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Art. 5 ust.3 tej ustawy stanowi, że podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245.1810 ) warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis, jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Ubiegając się o wydanie zaświadczenia pracodawca jest obowiązany złożyć dokumenty o jakich mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia. Rodzaj wydatków, które można pokryć z zakładowego funduszu rehabilitacji został wskazany w § 2 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. We wspomnianym § 2 rozporządzenia w jego pkt 12 wskazano, że ze środków funduszu rehabilitacji realizowane są wydatki na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. W § 6 rozporządzenia postanowiono, że warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie programu rehabilitacji. Przywołane przepisy wskazują w jakich okolicznościach pomoc może być zakwalifikowana jako pomoc de minimis oraz wskazują na to, że podstawą zakwalifikowania tej pomocy jako pomocy de minimis jest zaświadczenie wydawane przedsiębiorcy przez uprawniony podmiot. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń de minimis określają, co wskazywano już wyżej, formę, treść, termin i sposób wydawania takiego zaświadczenia. Uzupełnieniem wskazanych powyżej przepisów w nieuregulowanym przez nie zakresie, są przepisy działu VII kpa - Wydawanie zaświadczeń. Skarżący dokonując oceny charakteru żądanego przez siebie zaświadczenia prezentuje stanowisko, że zaświadczenie, które w przedmiotowej sprawie wydaje jako podmiot uprawniony PFRON jest zaświadczeniem, które wydawane jest obligatoryjnie, a postępowanie wyjaśniające musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i zbioru danych. Skarżący stwierdził również, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej polegające na ocenie indywidualnego programu rehabilitacji wykraczało poza normy postępowania uproszczonego. Równocześnie skarżący zarzucił organom zakwestionowanie zawartej w IPR oceny bez powołania przez organy orzekające biegłych . Odnosząc się do tej kwestii WSA stwierdził, że jakkolwiek z § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wynika, że warunkiem uznania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, treść tego przepisu wskazuje, że nie jest to zaświadczenie o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Przepis ten kładzie bowiem nacisk na konieczność uzyskania zaświadczenia, co w ocenie Sądu nakłada na przedsiębiorcę konieczność wykazania, że poniósł wydatek kwalifikujący się do uznania go za pomoc de minimis. Tym samym Sąd nie podziela argumentów skargi odnoszących się do charakteru zaświadczenia. Zdaniem Sądu poglądowi temu nie przeczy treść art. 33 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, który to przepis należy odczytywać w całości z uwzględnieniem charakteru organu kontrolnego oraz zakresu wspomnianej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 9 października 2008 r. II SA/Wr 382/08 wskazał, że postępowanie związane z wydaniem zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym o jakim mowa w art. 1 pkt 1 kpa lecz ma charakter administracyjny stanowiąc formę uproszczonego działania administracyjnego. Zdaniem Sądu wyrażonym w tym wyroku, w postępowaniu tym nie prowadzi się w pełni postępowania dowodowego o jakim jest mowa w dziale II kpa, stosując jednak ogólne zasady postępowania określone w kpa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd w takim znaczeniu, że uznaje, iż postępowanie dowodowe (wyjaśniające) jakkolwiek okrojone musi i może być prowadzone w zakresie niezbędnym do zbadania zgłoszonego żądania. Zdaniem Sądu w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ zobowiązany do wydania zaświadczenia jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wyjaśnienia kwestii powiązania zgłoszonego żądania z rodzajem poniesionego wydatku, którego ma dotyczyć zaświadczenie. Zgodnie z §2 ust.1 pkt 12 lit.e) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu osób niepełnosprawnych środku funduszu przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji (IPR), mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których finansowane są koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności uczestnika takiego programu. Jak wynika z przytoczonego przepisu celem IPR jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika. Z akt sprawy wynika, że IPR został opracowany dla R. S. , pracownika, dla którego ze względu na choroby [...] wskazana była zmiana pracy, na taką która nie będzie wymagała korzystania z publicznych środków transportu. Konieczność zmiany pracy ze względu na stan zdrowia pracownika nie była kwestionowana przez organy orzekające. W ramach indywidualnego programu rehabilitacji pracodawca kupił [...]. Zgodnie z opinią doradcy zawodowego zawartą w IPR praca na [...] zapewnia pracownikowi pełen [...], a także umożliwi mu poczucie większej wartości osobistej oraz faktycznie zwiększy jego przydatność zawodową. W punkcie III IPR zapisano, że zakup [...] zlikwiduje dla R. S. barierę zawodową – wyjazdy w teren obcym transportem. Powyższe ustalenia wskazywałyby na zasadność sfinansowania zakupu urządzenia w ramach IPR. Należy jednak ocenić wszystkie zapisy IPR oraz inne dowody znajdujące się w aktach sprawy. W punkcie VIII IPR jako spodziewane rezultaty czyli efektywność programu wskazano miedzy innymi poprawę jakości prac w terenie, "co obniży reklamacje, a dzięki temu poprawi rentowność firmy". Ponadto w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. skierowanym do PFRON skarżący T. N. napisał, że dotychczas wszystkie [...], co było dla osób niepełnosprawnych uciążliwe, ale nie niemożliwe do wykonania. Z przytoczonych zapisów wynika, ze zakup urządzenia nie stanowił przystosowania stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, ale wyposażenie stanowiska pracy w celu poprawy komfortu wykonywanej pracy oraz osiągania lepszych wyników ekonomicznych (poprawy rentowności) firmy. Wydatki ponoszone w celu poprawienia komfortu pracy pracowników oraz w celu uzyskiwania przez pracodawcę lepszych wyników finansowych nie mieszczą się w katalogu wydatków możliwych do poniesienia ze środków funduszu rehabilitacji . W związku z powyższymi ustaleniami Sąd uznał, że organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, iż brak jest podstaw do obciążenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Za nieuzasadniony uznał Sąd również podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego co do swobodnej oceny dowodów oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny wniosku. Organy orzekające oceniły zgromadzony materiał dowodowy rzetelnie, nie kwestionując ustaleń IPR tam gdzie wymagały one wiedzy specjalistycznej, np. nie zakwestionowano konieczności zmiany rodzaju pracy przez R. S. ze względu na jego schorzenia utrudniające pracę na dotychczasowym stanowisku. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.