II SA/Wr 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z/s w Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia 4 marca 2008 r. Nr [...] w zakresie zwiększenia ilości odpadów poddawanych odzyskowi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia 4 marca 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] SKO w W. stwierdziło, że skoro decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...], zaś decyzją z dnia 4 marca 2008 r. Nr [...] Starosta Ś. zmienił decyzję Nr [...], właściwe jest wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności. Kolegium uznało, że skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutek wsteczny oznacza to, że stan formalnoprawny należy ocenić tak jakby decyzja Starosty Ś. Nr [...] nie pozostawała w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji Nr [...]. W dniu 4 stycznia 2010 r. Spółka A z siedzibą w Ż. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, że nie ma podstaw aby przyjąć, że pomimo odmowy stwierdzenia nieważności decyzji straciła ona swą moc, iż "odgórnie" została wyeliminowana z obrotu prawnego i że nie funkcjonowała i nadal nie funkcjonuje. W zaskarżonej decyzji SKO zważyło, że art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1458 ze zm.) przewiduje wygaśnięcie decyzji w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów, wydanych między innymi na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów. Wygaśnięcie takie nastąpiło z mocy prawa, w myśl nowelizacji ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 63, poz. 441) z dniem 13 kwietnia 2006 r.. Kolejnymi decyzjami Nr [...] z dnia 25 czerwca 2007 r. i Nr [...] z dnia 4 marca 2008 r. Starosta Ś. zmienił decyzję Nr [...] z dnia 3 stycznia 2005 r.. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazuje na obowiązek wznowienia postępowanie wtedy gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu które zostały następnie uchylone lub zmienione. Wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję oznacza, że decyzja "następnie uchylona" jest źródłem regulacji decyzji kwestionowanej, na podstawie którego ukształtowano stan prawny ujęty w decyzji wydanej później w sprawie odrębnej i samodzielnej. Oba akty administracyjne łączy więc węzeł decyzyjny, decyzja kwestionowana nie może jednak być tożsama z decyzją wcześniejszą następnie uchyloną lub zmienioną. W przypadku uchylenia lub zmiany decyzji trudno automatycznie stwierdzić czy decyzja wydana w oparciu o wydaną uprzednio jest prawidłowa i ważna. Ustaleniu tego faktu służy właśnie instytucja wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Decyzja Nr [...] mająca charakter zmieniający i będąca ostatnim organicznym ogniwem łańcucha decyzyjnego zapoczątkowanego decyzją Nr [...] nie może więc zostać uznana za decyzję wydaną w oparciu ani o decyzję Nr [...] ani o decyzje Nr [...] w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Brak więc podstaw – zdaniem Kolegium – do uznania, że właściwe byłoby tutaj wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że decyzja Nr [...] zmieniająca decyzję Nr [...], która została wydana na podstawie decyzji Nr [...] wygasłej z mocy prawa. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Spółka A, zarzucając jej istotne naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ pomimo wniosku skarżącego ani nie przedłużył terminu do wypowiedzenia się co do wszczęcia postępowania ani też nie odniósł się do niego. Również nie uwzględniono wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co więcej wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Rażące naruszenie prawa może nastąpić jedynie wówczas, organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną, a uwzględniając wyjaśnienia Ministra Środowiska w sprawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458) taka sytuacja ma tutaj miejsce. Dodatkowo strona skarżąca przywołała rozstrzygnięcie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1717/2007), z którego wynika, że faktycznie "w każdym wypadku kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., nie może być rozumiany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu ta instytucja służy. W każdej indywidualnej sprawie konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja i jakie będą następstwa pozostawienia jej w obrocie". Zdaniem strony nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność przedmiotowej decyzji nie spowodowałoby powrotu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Decyzja wywołała skutki prawne, albowiem stanowiła prawną przesłankę umożliwiającą prowadzenie statutowej działalności spółki w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga Spółki A nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia 4 marca 2008 r. Nr [...]. Należy zauważyć, że w dniu 3 stycznia 2005 r. Starosta Powiatowy w Ś. wydał – na podstawie art. 26 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 78), § rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) - decyzję Nr [...], którą zezwolił Spółce A w Ż. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z/s w Ż. złożonego pismem z dnia 6 czerwca 2007 r., Starosta Powiatowy w Ś. zmienił w/w decyzję Starosty Ś. Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] SKO w W. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...]. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). Na mocy art. 12 tej ustawy, w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie z dniem 13 kwietnia 2006 r.., decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką decyzją. Decyzja Starosty Powiatowego w Ś. Nr [...] z dnia 3 stycznia 2005 r. wygasła w całości z upływem rocznego okresu od daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. z dniem 13 października 2006 r., a nie jak błędnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji z dniem 13 kwietnia 2006 r., co nie miało jednak w niniejszej sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy czym – co wymaga podkreślenia - w/w decyzja utraciła moc prawną ze skutkiem ex lege, co oznacza, że z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Zatem wydanie decyzji zmieniającej tą decyzję po upływie tego terminu nie było możliwe, a podjęta mimo to decyzja z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] rażąco narusza prawo. Z tego też powodu Kolegium stwierdziło jej nieważności. Z powyższego wynika, że decyzja Starosty Powiatowego w Ś. z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] została wyeliminowana decyzją ostateczną Nr [...] z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo. Skoro zatem podjęcie decyzji zmienianej z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] nie było dopuszczalne, bowiem zmieniała ona decyzję, która wygasła z mocy prawa, to tym bardziej za rażąco naruszające prawo należy uznać wydanie decyzji z dnia 4 marca 2008 r. Nr [...] zmieniającej tą decyzję. Stąd stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było słuszne. Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, jest podjęcie decyzji zamieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., gdy decyzja zmieniana nie istnieje w obrocie prawnym. Przy czym bez znaczenia jest podstawa wygaśnięcia decyzji zmienianej. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, że do zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zatem przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia w/w przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku zaś gdy organ administracji publicznej ustali brak wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek, nie może uchylić lub zmienić dotychczasowej decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, a mianowicie brak jest funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji. Sąd podziela stanowisko, że "utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 480/00, publ. LEX nr 51221). Na marginesie należy również zwrócić uwagę, podzielając w tym względzie pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania instytucja wznowienia postępowania, w tym m.in. przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a na który powołuje się organ w decyzji I instancji. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie decyzja Nr [...], której nieważność stwierdzono, nie została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie zmieniona, tj. decyzję Nr [...], ale w oparciu o decyzję zmieniającą tą decyzję, tj. decyzję Nr [...]. Ponadto odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 156 § 2 k.p.a., należy zauważyć, że odnosi się on tylko do przypadków stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, nie zaś do pkt 2 tego artykułu, a który to stanowił podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Ś. z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr [...] w niniejszej sprawie. Zatem zarzut niezastosowania tego przepisu przez organy orzekające należało uznać za niezasadny. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.