II SAB/Gl 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent-stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na bezczynność Starosty (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) zobowiązuje Starostę (...) do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, o wszczęciu którego zawiadomiono pismem Starosty (...) z dnia (...)r., nr (...), 2) zasądza od Starosty (...) na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] ustalił lokalizację drogi publicznej. Podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia [...]r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). W decyzji tej zatwierdzono projekt podziału nieruchomości pod budowę drogi, obejmujący działki wymienione w pkt II decyzji oraz stwierdzono nabycie z mocy prawa na rzecz gminy [...] nieruchomości o oznaczonych numerach za odszkodowaniem ustalonym przez Starostę [...] w odrębnej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna [...]r. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że część zajętych działek stanowi własność Spółki dla "A" w S. Pismem z dnia [...]r. Starosta [...] zawiadomił kuratora Spółki o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki o numerach [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [9], [10], [11], [12], [13], stanowiące nieruchomość drogową przejętą z mocy prawa na własność Gminy S.. W zawiadomieniu wezwano równocześnie do podania, czy powołany już został zarząd Spółki. Wobec faktu, że procedura powołania zarządu Spółki nie została zakończona, Starosta postanowieniem z [...]r. zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu powołania zarządu Spółki. W dniu [...]r. Ogólne Zebranie Członków Spółki dla "A" w S. wybrało Zarząd, którego skład ujawniono w ewidencji gruntów. Po uzyskaniu informacji o tym fakcie, postanowieniem z dnia [...]r. Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie odszkodowania. Zostało ono jednak ponownie zawieszone z urzędu postanowieniem z [...]r. ze względu na fakt, że Wspólnota nie posiada tytułu do gruntu, albowiem nie zostało zakończone postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące rozstrzygnięcia, czy nieruchomości stanowią własność Gminy czy Wspólnoty. Nie zapadło także rozstrzygniecie w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, że nieruchomości stanowią wspólnotę lub mienie gromadzkie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania Spółka wniosła zażalenie. Zanegowała stanowisko organu, że nie jest uregulowany stan gruntów wywłaszczonych pod drogę, albowiem w ewidencji gruntów i budynków ujawniona jest Spółka jako właściciel. Wpisy w ewidencji gruntów mają kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem dla gruntów stanowiących własność Wspólnoty nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Nadto stanowisko gminy w kwestii jej prawa do gruntu jest sprzeczne z tym, że nie tylko orzeczono o wywłaszczeniu działek w decyzji lokalizacyjnej (co byłoby zbędne, gdyby stanowiły one własność gminy), ale także wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, a zawiadomienie o tym skierowano do Spółki, wówczas pozbawionej organów. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości. Wskazał, że katalog przesłanek zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 k.p.a. jest zamknięty. Natomiast samo prowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, mającego na celu przesądzenie, kto jest właścicielem gruntów, nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki zajęte pod drogę. Równocześnie Wojewoda wskazał, że nieuregulowanie stanu prawnego gruntu nie stoi na przeszkodzie do ustalenia odszkodowania. Przepisy ustawy z [...]r. o gospodarce nieruchomościami, znajdujące zastosowanie w sprawie w wyniku odesłania z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...), przewidują tryb ustalania odszkodowania w odniesieniu do działek o nieuregulowanym stanie prawnym. Kontynuować zatem należy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, zaś jego wypłata osobie uprawnionej jest kwestią odrębną. Wobec uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania Spółka pismem z [...]r. zwróciła się od Starosty z zapytaniem o stan sprawy. W odpowiedzi z [...]r. Starosta podał, że otrzymał akta [...]r. a postępowanie będzie prowadzone zgodnie z zaleceniami Wojewody. W okresie od [...]do [...]r. Starosta wywiesił ogłoszenie zawiadamiające o wszczęciu w dniu [...]r. postępowania w sprawie odszkodowania za działki przeznaczone pod drogę i wzywające osoby roszczące sobie prawo do wymienionych nieruchomości do zgłoszenia w terminie 2 miesięcy swojego prawa i złożenia dowodów. Pismem z [...]r. zwrócono się także do Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa o udzielenie informacji, jakim tytułem do wymienionych nieruchomości legitymowała się w dniu [...]r. Spółka dla "A" w S. Pismem z dnia [...]r. na podstawie art. 37 k.p.a. Spółka wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Wojewoda odpowiedział Spółce pismem z [...]r. Podał w nim, że Starosta prowadzi postępowanie odszkodowawcze z urzędu w stosunku do działek o nieregulowanym stanie prawnym, które zostały objęte decyzją Starosty [...] o lokalizacji drogi publicznej z [...]r. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przysługuje stronie postępowania. Spółka nie jest stroną tego postępowania, albowiem nie dysponuje tytułem prawnym do gruntu będącego przedmiotem postępowania odszkodowawczego. Prowadzone przez Starostę postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków Spółki. Pismem z dnia [...]r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej za grunty zajęte pod drogę publiczną. Podano, że decyzję o lokalizacji drogi wydano [...]r. Spółka była do tej pory stroną postępowania, organ kierował do niej wydawane w sprawie orzeczenia i uwzględniał środki odwoławcze. Rozstrzygnięcie o przymiocie strony winno nastąpić w decyzji kończącej postępowanie. Skarga została przez Starostę [...] przesłana Sądowi [...]r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podał, że figurująca w ewidencji gruntów Wspólnota nie legitymuje się w rzeczywistości tytułem do działek. Na etapie wszczęcia postępowania nie było zakończone postępowanie w Sądzie Okręgowym w C. mając ustalić, czy działki należą do gminy czy do Wspólnoty. Nie była tez zakończona sprawa wydania decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec uznania przez organ II instancji, że postępowania te nie stanowią okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, Starosta prowadzi postępowanie przyjmując, że nieruchomości nie mają uregulowanego stanu prawnego, o czym poinformowano Spółkę. Informacja o postępowaniu została wywieszona na tablicy ogłoszeń. Dla rozpoznania sprawy jest konieczne sporządzenie operatu. Orzeczenie o odszkodowaniu zostanie ogłoszone a kwota odszkodowania zostanie przekazana do depozytu sądowego. W piśmie procesowym z [...]r. skarżąca Spółka zarzuciła, że stanowisko organu w kwestii tytułu Wspólnoty do działek nie jest uzasadnione. Wskazano, że prawo własności Wspólnoty poświadczają dokumenty wskazane w wyroku Ośrodka Zamiejscowego Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z siedzibą w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1959 r. sygn. akt VII.Cr-478/59. Szczególny charakter ewidencji gruntów w odniesieniu do wspólnot gruntowych jest natomiast potwierdzony wieloma wyrokami sądów administracyjnych. Wskazano także, że Wspólnota płaciła podatki, w tym od nieruchomości leśnych. Skoro nakładano podatki kierując się wpisami w ewidencji gruntów w zakresie własności, to nie jest dopuszczalne odmawianie Wspólnocie tytułu do gruntów w aktualnym postępowaniu. Podano także, że prawomocnie zostało oddalone powództwo gminy o ustalenie, że grunty stanowią mienie gminne. Jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, do dnia 28 października 2010 r. nie została w sprawie wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotowe działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Decyzja o lokalizacji drogi z 13 maja 2008 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (ówcześnie Dz. U. z 2007 r., nr 112, poz. 767). W decyzji tej orzeczono także o nabyciu z mocy prawa przez gminę S. wymienionych w decyzji nieruchomości z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Starostę w odrębnej decyzji. Postanowienie to znajdowało uzasadnienie w ówcześnie obowiązującym przepisie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte w [...]r. W dniu [...]r. weszła w życie zmiana ustawy wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958). W szczególności na podstawie art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej dodano do ustawy przepis art. 12 ust. 4 b, zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Należy zwrócić uwagę, że nowelizacja ustawy o szczególnych zasadach realizacji (...) zlikwidowała wydawanie odrębnej decyzji orzekającej o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, wprowadzając mechanizm, polegający na wydawaniu jednej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, w której organ orzeka także o podziale działek, wywierającym skutek wywłaszczenia. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to, że również do postępowań w przedmiocie odszkodowania, wszczętych przez [...]r. znajduje zastosowanie termin 30 dniowy, o jakim mowa w art. 12 ust. 4 b ustawy o szczególnych zasadach (...), z tym że jego bieg należy liczyć od dnia wejścia w życie zmienionych przepisów. Obok ogólnych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw, ustawodawca wprowadził zatem regulację szczególną, odnoszącą się do terminu wydawania decyzji o odszkodowaniu za działki wywłaszczone pod realizację drogi publicznej. Nabywanie dróg w trybie powoływanej ustawy ma szczególny, uproszczony charakter, co w części jest równoważone przez obowiązek ustalenia odszkodowania w ograniczonym terminie. Termin ten w niniejszej sprawie niewątpliwie został przekroczony, nawet jeśli odliczony zostanie okres skutecznego zawieszenia postępowania na mocy postanowienia z [...]r. Do rozważenia zatem pozostaje kwestia, czy przekroczenie terminu jest usprawiedliwione oraz czy skarżąca Spółka posiada legitymację do złożenia skargi na bezczynność organu orzekającego o odszkodowaniu. Ta ostatnia kwestia winna zostać przy tym rozstrzygnięta w pierwszej kolejności. Jak można przyjąć w oparciu o akta sprawy, organ prowadzący postępowanie stanął na stanowisku, że objęte postępowaniem działki mają nieuregulowany stan prawny. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odszkodowanie przysługuje m.in. dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Spółka podnosi, że nieruchomości wywłaszczone decyzją o lokalizacji drogi publicznej stanowią wspólnotę gruntową do której zastosowanie znajdują przepisy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Zgodnie z art. 11 tej ustawy dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, księgi dotychczasowe uległy zamknięciu. Nazwa spółki, skład zarządu oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Z akt wynika, że w ewidencji gruntów została ujawniona jako właściciel Spółka dla "A" w S. Skarżąca Spółka podkreśla, że jest to dostateczny dowód jej prawa. Prowadząc postępowanie organ I instancji wezwał osoby roszczące sobie prawo do działek do zgłoszenia i udokumentowania swego prawa. Rozstrzygnięcie kto jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za działki i czy podmiot taki da się określić, zostanie rozstrzygnięte w decyzji ustalającej odszkodowanie. W przekonaniu Sądu podmiot, który zgłasza swoje prawo do wywłaszczonej nieruchomości, powołując się na dane wynikające z ewidencji gruntów, która dla gruntów stanowiących wspólnotę gruntowa stanowi podstawowy typ rejestru, ma legitymację do złożenia skargi na bezczynność organu administracji, który winien w określonym terminie wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania. W postępowaniu będzie bowiem konieczne odniesienie się do danych wynikających z ewidencji gruntów i ewentualne wykazanie, dlaczego organ odmawia uznania danych ujawnionych w ewidencji za niezgodne ze stanem prawnym. W dotychczasowym postępowaniu Starosta nie uzasadnił, z jakich powodów neguje prawidłowość danych ujawnionych w ewidencji gruntów. Uznając legitymację Spółki dla "A" , ujawnionej w ewidencji gruntów jako właściciel działek objętych wywłaszczeniem, do wniesienia skargi na bezczynność Starosty w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone działki, Sąd jednocześnie przyjął, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Termin 30 dni został wielokrotnie przekroczony, a twierdzenie o konieczności sporządzenia operatu nie usprawiedliwia zwłoki. Ustalając termin 30 dni do wydania decyzji ustawodawca niewątpliwie miał świadomość, że łączy się to z koniecznością przygotowania wyceny. Korzystając z uproszczonej procedury lokalizacji drogi publicznej, organy są zobligowane do stosownej staranności w zapewnieniu ochrony praw podmiotów, których rozstrzygnięcia lokalizacyjne, wywołujące skutek wywłaszczenia, dotyczą. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.