II GSK 5/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. Spółki z o. o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 511/10 w sprawie ze skargi R. T. Spółki z o. o. w P. na czynności Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia 30 czerwca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w drodze eksperymentu, doświadczenia, lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 511/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę R. T. Spółki z o. o. w P. na czynności Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie kontroli automatu do gier o niskich wygranych. R. T. Spółka z o. o. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, podjętą z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w G. w dniu [...] czerwca 2010 r. w lokalu B. w K. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonych czynności w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich bezskuteczności. Skarżąca spółka stwierdziła, że przedmiotem skargi są: dokonanie "eksperymentu", a z ostrożności procesowej - sama kontrola oraz protokoły sporządzone w jej następstwie. W ocenie strony skarżącej, zaskarżone czynności są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelnik Urzędu Celnego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, czynność przeprowadzenia eksperymentu polegającego na kontrolowanej grze na automatach o niskich wygranych nie może zostać uznana za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotowi kontrolowanemu. Czynność kontroli potwierdzona protokołem mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzenie kontroli, a w jej ramach – przeprowadzenie eksperymentu, a następnie udokumentowanie tych czynności w protokołach kontroli, nie ustalało, nie stwierdzało i nie potwierdzało uprawnień lub obowiązków strony skarżącej. Podkreślono, że zaskarżone czynności faktyczne, opisane w protokołach kontroli dotyczyły stanu faktycznego, z którego dla skarżącej nie wynikały żadne obowiązki i uprawnienia, jak również poprzez te czynności skarżąca nie została pozbawiona posiadanych uprawnień, ani nie nałożono na nią nowych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm., dalej: ustawa o Służbie Celnej), ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ustawa o grach hazardowych) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych (Dz. U. Nr 22, poz. 1820) czynności kontrolne stanowiły wyłącznie sui generis czynności faktyczne dokonywane przez organ administracji publicznej. Z ich przebiegu, zgodnie z art. 40 ustawy o Służbie Celnej w związku art. 290 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa) sporządzono protokoły, których analiza wskazywała, że nie zawierały one postanowień, na mocy których doszło do nałożenia na podmiot kontrolowany obowiązków, czy przyznania uprawnień w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. R. T. Spółka z o. o. w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która bezpodstawnie zawężała zakres zastosowania przedmiotowego przepisu i prowadziła do uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżone czynności nie mają charakteru czynności na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa: - art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, - § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), z rozdziału III ustawy o Służbie Celnej, - art. 291 § 2 w związku art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej, czynności te mają pośredni wpływ na prawa strony skarżącej wynikające z przepisów prawa, w ten sposób, iż ich nakazanym przez przepisy prawa następstwem jest odebranie skarżącej uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, że nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, są to akty lub czynności, które m.in. mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio. Dokonanie czynności i wskazanie określonego jej wyniku w ocenie prawnej, powoduje, zdaniem skarżącej spółki, zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnie działań (postępowań i decyzji administracyjnych), które powodują określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd wynik zaskarżonej czynności wyrażony w formie oceny prawnej stanu ujawnionego ma w świetle przepisów prawa wpływ na realizację dwóch uprawnień skarżącej – po pierwsze wobec stwierdzenia w wyniku przeprowadzenia zaskarżonej czynności kontroli niezgodności działania automatu z prawem, Naczelnik Urzędu Celnego w G. z urzędu cofa rejestrację danego automatu i odbiera tym samym skarżącej prawo wynikające z rejestracji automatu. Po drugie zaś – wynik zaskarżonej czynności jest przesłanką do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzoną działalność w oparciu o art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. W ocenie skarżącej przepis art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów zawierają katalog działań nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli. Działania zawarte w tym katalogu ograniczają w sposób bezpośredni prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów prawa, ale bez dokonania zaskarżonej czynności nie mogą zostać podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor, poprzez postawione zarzuty i ich uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu I instancji, a które dotyczyły wadliwości prawnej, w ocenie strony skarżącej, czynności polegającej na przeprowadzeniu eksperymentu, kontroli oraz protokołu kontroli. Strona skarżąca kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., dalej: ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnościami eksperymentu, kontroli i protokołu kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), oraz zgodność tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawierał szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). Podobnie należy odnieść się do protokołu kontroli. Czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia, przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną, polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji czynności opisane w protokołach kontroli dotyczą stanu faktycznego, z czego nie wynikają dla skarżącej żadne obowiązki i uprawnienia. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu, kontroli ani protokołu kontroli nie rodzi żadnych skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.