I SA/Gd 651/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A.F. z dnia 26 stycznia 2010 r., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. i przyznał producentowi rolnemu płatność bezpośrednią w łącznej wysokości 32850,29 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 15762,88 zł i Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 17087,41 zł. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: A.F., działając jako producent rolny, wystąpił w dniu 13 maja 2006 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował dziewiętnaście działek ewidencyjnych położonych w województwie pomorskim, powiecie starogardzkim, gminie K. obrębie I. oraz gminie Z. obrębach M.B., R. i Z. W tabeli VIII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych producent rolny zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 47,55 ha, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 47,55 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni 45,01 ha. Następnie w dniu 6 czerwca 2006 r. Pan A.F. złożył formularz zmiany do wniosku, w którym do dotychczasowych działek ewidencyjnych dopisał kolejne trzy, na których zadeklarował dodatkowe (trzy) działki o łącznej powierzchni 9,93 ha, w tym działkę rolną L o powierzchni 6 ha, działkę rolną M o powierzchni 3,90 ha oraz działkę Ł o powierzchni 0,03 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A.F. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 rok w łącznej wysokości 32.908,66 zł. Płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej przyznano do powierzchni 57,45 ha, natomiast płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej przyznano do powierzchni 54,91 ha. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż powyższe płatności zostały pomniejszone z tytułu wniesionej w dniu 5 czerwca 2006 r. zmiany do wniosku, w której strona zadeklarowała dodatkowo działki o łącznej powierzchni 9,93 ha w tym działkę Ł o powierzchni 0,03 ha, która nie kwalifikuje się do płatności, z uwagi na niespełnienie definicji działki rolnej (działka mniejsza niż 0,1 ha). Zgodnie z art. 15 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, płatności przypadające na dodane działki rolne o powierzchni 9,90 ha zostały pomniejszone o 1 % za każdy dzień roboczy po terminie składania zmian do wniosku, tj. łącznie o 3 %. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznał stronie płatność bezpośrednią w łącznej wysokości 32.850,29 zł. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji złożenie zmiany wniosku nastąpiło nie w dniu 5 czerwca, lecz w dniu 6 czerwca 2006 r. W rezultacie organ pierwszej instancji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 pomniejszając przyznane płatności o 1% za każdy z trzech dni roboczych po upływie terminu, a nie czterech dni. Powyższe rażące naruszenie prawa uzasadniało odstąpienie przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zakazu reformationis in peius i skutkowało przyznaniem producentowi rolnemu płatności bezpośrednich do dodanych wskutek zmiany wniosku działek w wysokości pomniejszonej o 1% za każdy z czterech dni roboczych po terminie składania zmian do wniosku, tj. łącznie o 4%. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał m.in. art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że płatności bezpośrednie do gruntów za 2006 r. powinny zostać przyznane w pełnej wysokości. Wniósł także o przyznanie odsetek za zwłokę w wypłacie należnej mu płatności. W piśmie z dnia 26 lipca 2010 r. strona podniosła, że w 2006 r. termin składania wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych upływał z dniem 16 czerwca. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. wskazując na lekceważenie jego osoby, niezachowanie terminów załatwienia sprawy, stosowanie nieprawdziwych sformułowań. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest bezsporny. Wynika z niego, że A.F., działając jako producent rolny, wystąpił w dniu 13 maja 2006 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował dziewiętnaście działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 47,55 ha, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 47,55 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni 45,01 ha. Następnie w dniu 6 czerwca 2006 r. producent rolny złożył formularz zmiany do wniosku, w którym do dotychczasowych działek ewidencyjnych dopisał kolejne trzy, na których zadeklarował dodatkowe (trzy) działki o łącznej powierzchni 9,93 ha, w tym działkę rolną L o powierzchni 6 ha, działkę rolną M o powierzchni 3,90 ha oraz działkę Ł o powierzchni 0,03 ha. Organ pierwszej instancji w wydanej w dniu [...] decyzji przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 rok w łącznej wysokości 32.908,66 zł. Płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej przyznano do powierzchni 57,45 ha, natomiast płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej przyznano do powierzchni 54,91 ha. Płatność przyznana na dodane na podstawie zmiany do wniosku działki o powierzchni 9,90 ha została pomniejszona o 1 % za każdy dzień roboczy po terminie składania zmian do wniosku, na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004. Organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie powyższych przepisów w 2006 r. termin składania zmian do wniosku upływał do dnia 31 maja 2006 r. lub do dnia 9 czerwca 2006 r., z tym że zmiany składane w terminie od dnia 1 czerwca do 9 czerwca 2006 r. podlegają sankcjonowaniu. Na podstawie powyższej regulacji organ pierwszej instancji przyjął, że termin składania wniosków upłynął w dniu 31 maja 2006 r., natomiast skoro zmiana do wniosku złożona została w dniu 5 czerwca 2006 r., to w rezultacie przyznana płatność do dodanych działek należało pomniejszyć o 3% (t. 1% za każdy dzień roboczy po upływie terminu). Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, przyznając płatności w kwocie mniejszej, niż wynikało to z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Organ odwoławczy powołał się na tę samą podstawę prawną, co organ pierwszej instancji, stwierdził jednak, że zmiana do wniosku złożona została nie w dniu 5 czerwca, lecz dzień później, a zatem płatności należało pomniejszyć nie o 3%, lecz o 4%. Zdaniem organu odwoławczego takie rozstrzygnięcie nie stanowiło naruszenia wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, bowiem decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo. W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału Regionalnego wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wbrew stanowisku wyrażonemu w jego uzasadnieniu, orzekając na niekorzyść strony odwołującej się dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius w sprawie nie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W rozpatrywanej jednak sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nie było sprzeczności pomiędzy powołaną przez organ podstawą faktyczną a podstawą prawną rozstrzygnięcia. Stwierdzona natomiast w toku instancji wadliwość rozstrzygnięcia była skutkiem nie wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, ale błędu w ustaleniach faktycznych, co nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Podsumowując, nie można uznać za rażące naruszenie prawa przyznania płatności w wysokości innej niż wynikałoby to z przepisów prawa będącego skutkiem błędu w ustaleniach faktycznych. Organ pierwszej instancji błędnie odczytał z prezentaty datę złożenia zmiany do wniosku. Błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Naruszenie przez organ odwoławczy zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na marginesie należy też zauważyć, odnosząc się do zarzutów skarżącego, że sposób procedowania przez organy w niniejszej sprawie narusza wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, a także wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i wnikliwości postępowania oraz ograniczonego formalizmu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wniosek w rozpatrywanej sprawie złożony przez skarżącego w 2006 r. rozpatrzony został w drodze decyzji dopiero w styczniu 2010 r. Postępowanie organów do czasu wydania tej decyzji cechowało się skrajnym formalizmem, co mogło rodzić u skarżącego poczucie lekceważenia jego osoby. Zupełnie niezrozumiałe jest też sześciokrotne przedłużanie przez organ pierwszej instancji (kolejnymi pismami od dnia 21 lipca 2009 r. do 29 grudnia 2009 r.) terminu rozpatrzenia sprawy, przy niespornym stanie faktycznym. Okoliczności, na które powoływał się organ w kolejnych pismach dotyczące braku funkcjonalności systemu ZSZiK nie uzasadniały odwlekania rozpatrzenia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie pilne merytoryczne rozpatrzenie odwołania strony z uwzględnieniem wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zasadne będzie także w świetle zarzutów podnoszonych przez stronę jednoznaczne określenie daty, do której można było w 2006 r. składać wnioski i zmiany do wniosków z przytoczeniem konkretnych norm prawnych, a to ze względu na wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. W tym bowiem względzie uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie są wystarczające, organy przytaczają wprawdzie treść przepisów prawnych, jednakże bez odniesienia się do realiów rozpatrywanej sprawy i zarzutów strony. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.