II SAB/Bk 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. U.-A. A. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Rady Gminy W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych o treści wymaganej przepisami prawa oddala skargę. Skargą z dnia 27.07.2010r. P. U. – A. "A." spółka z o.o. w B. zarzuciło Radzie Gminy Wyszki bezczynność polegającą na zaniechaniu podjęcia uchwały w przedmiocie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, w której wskazane zostałoby konkretne składowisko – miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których winny być transportowane odpady pochodzące z Gminy Wyszki. W uzasadnieniu skargi przedsiębiorstwo wskazało, iż w podjętej przez Radę Gminy Wyszki uchwale z dnia 18.03.2010r. Nr XXIII/173/10 dotyczącej określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Wyszki, nie zostały wskazane konkretne miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których winny być transportowane odpady pochodzące z gminy Wyszki. Powyższa uchwała nie czyni więc zadość wymaganiom wynikającym z art. 7 ust. 3"a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z par. 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.12.2005r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Skarżące przedsiębiorstwo nie jest w stanie w oparciu o treść podjętej uchwały ustalić miejsca, w którym można byłoby deponować odpady pochodzące z gminy Wyszki, co uniemożliwia mu prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Zaakcentowano w skardze, iż na obszarze gminy obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, należą do zadań własnych gminy, co wynika z art.. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również w art. 16"a" ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach ustawodawca stwierdził, że do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców. Przedsiębiorstwo wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.07.2008r. sygn. IISA/Po 180/08 oraz wyrażone w piśmiennictwie stanowisko, co do konieczności uwzględnienia w akcie określającym wymagania stawiane przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady miałyby być przekazywane. W skardze powołano się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z podkreśleniem, iż przepis powyższy stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne i faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 "a" ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał przy tym, iż przed wniesieniem skargi wezwał Radę Gminy Wyszki do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 3"a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i par. 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.12.2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, poprzez podjęcie uchwały zgodnej z wymaganiami określonymi przez te przepisy prawne, zastrzegając iż zaniechanie usunięcia naruszenia prawa będzie skutkować wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu w oparciu o art. 101 "a" ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt Gminy Wyszki odpowiedział pismem stwierdzającym, iż podjęta 18.03.2010r. uchwała jest zgodna z przepisami, których naruszenie zarzuca skarżący. Paragraf 1 pkt 6 uchwały w zakresie miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów odsyła do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podlaskiego. Taki plan uchwalony został przez Sejmik Województwa Podlaskiego w dniu 28.12.2009r. Plan zawiera wskazanie czynnych wysypisk, na które mogą być wywożone odpady odbierane przez przedsiębiorców prowadzących działalność w tym zakresie. Jako, że lista miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów wynika z treści uchwały sejmiku Województwa, Gmina Wyszki nie była uprawniona do ograniczania tej listy z racji zakazu wprowadzania ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej oraz do powtarzania treści innego aktu prawnego w swojej uchwale, bo tego zabraniają "zasady techniki prawodawczej". Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 5.07. 2010r. W skardze na bezczynność uchwałodawczą rady gminy skarżące przedsiębiorstwo wniosła o nakazanie Radzie Gminy Wyszki podjęcia uchwały w trybie art. 7 ust. 3 "a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazującej konkretne składowisko – miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których winny być transportowane odpady pochodzące z gminy Wyszki W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wyszki wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Żądając odrzucenia skargi organ wskazał na powagę rzeczy osądzonej mającą wynikać z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27.05.2010r. wydanego w sprawie IISAB/Bk 18/10 z wcześniejszej skargi przedsiębiorstwa na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Wyszki w przedmiocie podjęcia uchwały. Nadto rada gminy podniosła, iż skarga dotyczy rzekomego stanu bezczynności rady gminy w podjęciu uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż uchwała została podjęta, a nadto nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia stanu bezczynności poprzez podjęcie uchwały a wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w podjętej uchwale, wywiedzionym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy podkreśliła, iż niezgadzanie się z treścią podjętej uchwały nie upoważnia do wnoszenia skargi na bezczynność uchwałodawczą. Wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi rada gminy podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie organu, nie znajdując podstaw do upatrywania naruszenia prawa uchwała z dnia 18.03.2010r. W paragrafie 1 ust. 6 uchwały poprzez nawiązanie do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, rada gminy uwzględniała wszystkie wynikające z tego planu składowiska odpadów nie ograniczając swobody przedsiębiorcy w wyborze odbiorcy odpadów. Rada gminy wskazała na treść tożsamych uchwał innych rad gmin z terenu województwa podlaskiego, również odsyłających w zakresie wskazania miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podlaskiego, dołączając wydruki opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego uchwał Rad Gmin w Rutkach, Kołakach Kościelnych i Stawiskach. W piśmie z dnia 26.08.2010r. skarżące przedsiębiorstwo ustosunkowało się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje stanowisko. Podkreśliło, iż nie zarzuca radzie Gminy braku podjęcia uchwały w ogóle, ale braki w podjętej uchwale, nie czyniącej zadość określonym prawem wymaganiom. W paragrafie 1 ust. 6 uchwały nie zostało w ogóle wskazane składowisko wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a wobec tego Rada Gminy Wyszki pomimo ustawowego obowiązku określenia szczegółowych wymagań o treści precyzyjnie określonej obowiązującymi przepisami prawa, zaniechała w podjętej uchwale ich określenia. W odpowiedzi na przedłożone przez organ wydruki tożsamych uchwał innych rad gmin województwa, skarżący wskazał na treść uchwał Rad Gmin Śniadowo, Filipów, Sokoły, Bielsk Podlaski oraz Rad Miast Bielsk Podlaski i Sejny, w których wskazane zostały konkretne składowiska – miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W związku z zarzutem oparcia skargi o niewłaściwą podstawę prawną, przedsiębiorstwo wskazało za postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 8.12.1997r. sygn. III CKN 289/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 90, iż każde pismo strony, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona , winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Niezależnie od tego czy skarga będzie potraktowana jako skarga na bezczynność uchwałodawczą rady gminy czy jako skarga na uchwałę rady gminy naruszająca interes prawny strony, jej uwzględnienie prowadzić winno do zobowiązania Rady Gminy Wyszki do podjęcia stosownej uchwały zawierającej wskazane przez skarżącego, obligatoryjne, wynikające z obowiązujących przepisów, elementy. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy Wyszki w podjęciu uchwały w przedmiocie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika bezczynność rady gminy przejawia się w braku podjęcia uchwały wymaganej przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zarzucana Radzie Gminy Wyszki bezczynność uchwałodawcza nie istniała już w momencie wniesienia skargi a to czyniło oczywiście bezzasadnym zarzut braku działania organu stanowiącego gminy, oparty na art. 101 "a" ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca spółka świadcząca usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych niewątpliwie ma interes prawny w kwestionowaniu treści podejmowanych przez rady gmin uchwał dotyczących określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Obowiązek podejmowania przez rady gmin takich uchwał wynika z treści art. 7 ust. 3"a" ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005r, Nr 236, poz. 2008 ze zmianami). Uchwała określająca wymagania, jakim powinien sprostać podmiot ubiegający się o opisane wyżej zezwolenia, jest uważana za akt prawa miejscowego (vide: postanowienie NSA z 18.11.2009r. sygn. II OPS 1/09). W uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3"a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narzucane są bowiem podmiotom zewnętrznym w stosunku do administracji, określone obowiązki, co nadaje uchwalonym normom charakter generalny i abstrakcyjny. Kwestia generalności i abstrakcyjności regulacji w akcie wydawanym w oparciu o art. 7 ust. 3"a" w/w ustawy, budziła wątpliwości jedynie przed nowelizacją przepisu, dokonaną ustawą zmieniającą z 23.01.2009r. (tj. ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie – Dz. U. z 2009r Nr 92, poz. 753), kiedy organem upoważnionym do określenia wymagań wobec przedsiębiorców, był wójt, burmistrz, prezydent miasta. Od 1 sierpnia 2009r. obowiązki przedsiębiorców prowadzących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, określane są w powszechnie obowiązującym akcie prawa miejscowego – uchwale rady gminy. Stosownie do treści art. 101 "a" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do stanu bezczynności uchwałodawczej organu gminy, stosuje się odpowiednio art. 101 ustawy, co oznacza, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem, może wnieść skargę domagając się w niej – jak określa art. 101 "a" ust. 2 ustawy - nakazania przez sąd organowi nadzoru wykonania niezbędnych (a zaniechanych przez organ gminy), czynności na rzecz skarżącego. Stan bezczynności organu stanowiącego gminy będzie jednak istniał jedynie do początku obowiązywania aktu prawa miejscowego uchwalonego przez organ. Strona skarżąca podtrzymując konsekwentnie skargę na bezczynność uchwałodawczą, całkowicie pomija okoliczność wejścia w życie kwestionowanej uchwały Rady Gminy Wyszki z dnia 18.03.2010r. Nr XXIII/173/10 z upływem 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 27 kwietnia 2010r. (Nr 78, poz. 1192) tj. z dniem 12 maja 2010r. Skarga na bezczynność uchwałodawczą wywiedziona w dniu 29 lipca 2010r. czyli półtora miesiąca po wejściu w życie uchwały, w sposób oczywisty bezczynności uchwałodawczej skutecznie zarzucać nie może. Zarzuty skargi skoncentrowane wokół nieprawidłowości jednego punktu paragrafu uchwały (par. 1 pkt 6), powinny być zawarte w skardze na uchwałę opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a nie w skardze na bezczynność uchwałodawczą rady gminy opartej na art. 101 "a" ustawy o samorządzie gminnym. Niezgadzanie się z treścią podjętej uchwały, nie upoważnia – jak słusznie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę – do wnoszenia skargi na bezczynność uchwałodawczą. Zarzucany przez skarżącą spółkę brak wskazania w treści uchwały konkretnego składowiska odpadów, może dowodzić ewentualnej nieprawidłowości uchwały, a tę wykazywać można wyłącznie w skardze na uchwałę, a nie w skardze na bezczynność organu. Sąd administracyjny przy tak sprecyzowanym przedmiocie zaskarżenia (bezczynność uchwałodawcza, a nie sprzeczność z prawem treści uchwały) został pozbawiony możliwości merytorycznej oceny treści uchwały. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bowiem nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia i rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zarzucanie przez stronę organowi bezczynności, oznacza niemożność uczynienia przedmiotem kontroli sądowej treści konkretnego aktu lub czynności organu, i odwrotnie. Strona ma oczywiście uprawnienie do zmodyfikowania przedmiotu zaskarżenia, co – w tym przypadku - pozwalałoby sądowi przerejestrować sprawę do innego repertorium i uczynić przedmiotem kontroli treść uchwały. Z tego uprawnienia strona skarżąca w niniejszej sprawie nie skorzystała. Reprezentowanie skarżącej spółki przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) wyłączyło wynikający z art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek sądu udzielania "potrzebnych wskazówek, co do czynności procesowych" oraz pouczenia "o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań". Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku po złożonym przez sędziego referenta sprawozdania ze stanu sprawy, pełnomocnik skarżącego poproszony o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, podtrzymał zarzut bezczynności uchwałodawczej oświadczając do protokołu, iż skarga jest skargą na bezczynność Rady Gminy Wyszki, bowiem "skoro Rada Gminy nie podjęła uchwały o treści wymaganej przepisami prawa, to pozostaje w bezczynności". Wyłączenie obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi względem stron występujących z adwokatem lub radcą prawnym ma charakter bezwzględny nawet wtedy, gdy w sposób oczywisty procesowe działania pełnomocnika wydają się niekorzystne dla jego mocodawcy. W tych okolicznościach sąd nie mógł z urzędu nadać skardze biegu jako skardze na działanie rady gminy. Skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Wyszki nie mogła być odrzucona, o co w pierwszej kolejności wnosiła rada gminy w odpowiedzi na skargę, powołując się na powagę rzeczy osądzonej. Z dopuszczonego przez sąd dowodu z akt postępowania prowadzonego pod sygnaturą IISAB/Bk 18/10, wynika, iż dotyczyło ono wcześniejszej skargi spółki "A." ( z dnia 17 marca 2010r.) na bezczynność Rady Gminy Wyszki w podjęciu uchwały na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 3"a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość z racji uchwalenia w dniu 18 marca 2010r. uchwały, brak podjęcia której był zarzucany skargą. Z mocy art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powagi rzeczy osądzonej korzystają w postępowaniu jedynie orzeczenia sądowe rozstrzygające sprawę co do istoty tj. wyroki. Przymiotu powagi rzeczy osądzonej nie mają postanowienia, choćby kończyły postępowanie w sprawie tj. postanowienia odrzucające skargę czy umarzające postępowanie. Z tych przyczyn nie można było odrzucić skargi niniejszej z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Nie było też podstaw do odrzucenia skargi z innych przyczyn. Jej wniesienie poprzedziło bowiem wezwanie rady gminy do usunięcia stanu bezczynności (upatrywanego przez spółkę) i skarga spełniała pozostałe formalne warunki dopuszczalności. Z tych przyczyn sąd administracyjny poddał skargę merytorycznemu rozpatrzeniu a nie stwierdziwszy zarzucanej przez stronę skarżącą bezczynności uchwałodawczej rady gminy, oddalił skargę jako bezzasadną (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-