I SA/Bk 445/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. Nr [...] z dnia [...].06.2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. nr [...] z dnia [...].02.2010 r. w sprawie przyznania Panu Z. S., zwanemu dalej Skarżącym, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 (ONW). Skarżący złożył w dniu 15.05.2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie pomocy ONW do powierzchni 202,85 ha W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku (zgodnie z art. 23 i art. 24 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r.) stwierdzono nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], działkach nr [...] położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...] oraz na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. W związku z powyższym, do wnioskodawcy wysłano wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca stawił się w dniu 12.10.2007 r. w Biurze Powiatowym i złożył oświadczenia i korektę do wniosku w której podtrzymał deklarację z wniosku. W wyniku przeprowadzonej w dniach 18.12.2007 r. - 11.01.2008 r. kontroli na miejscu stwierdzono zawyżenie powierzchni na działkach rolnych AB, AD, AI, AJ, AM, AN, AO, AP, AR, AT, AU, AW, AY i E. Następnie Skarżący złożył w dniu 15.02.2008 r. zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu. W związku z powyższym Kierownik Biura Kontroli na Miejscu przesłał do wnioskodawcy w dniu 03.03.2008 r. pismo w którym odniósł się do zarzutów i wyjaśnił, że kontrola na miejscu została wykonana prawidłowo. Wobec powyższego, po rozpatrzeniu zgromadzonych w sprawie dowodów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...].05.2008 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Skarżącemu płatność ONW w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył sankcje na płatności ONW zgodnie z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386 z 23.12.2006), który to przepis stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach środka związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 %, lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Organ drugiej instancji stwierdził, iż Skarżący zawyżył powierzchnię dla płatności ONW o 19,36 ha co zostało stwierdzone w sposób jednoznaczny w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie 18.12.2007 r. - 11.01.2008 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pomiaru powierzchni kwalifikowanej nie na dzień użytkowania lecz po podtopieniu części gruntów na działkach rolnych E, AM, AY, AW, przez bobry organ odwoławczy wskazał, że jest on bezzasadny, ponieważ zgodnie z sekcją VII "Oświadczenia i zobowiązania" wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wnioskodawca jest zobowiązany do niezwłocznego informowania na piśmie Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał, iż Skarżący do dnia rozpoczęcia kontroli na miejscu w jego gospodarstwie, nie poinformował o zmianie powierzchni użytkowanej rolniczo spowodowanej podtopieniem przez bobry, dlatego też wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie nie mogą być uwzględnione przy naliczeniu płatności. Odnośnie twierdzenia, że w trakcie kontroli, dla działek rolnych AW, AT i AJ uwzględniono jedynie powierzchnie koszone, a wypasanych nie, jest bezpodstawny, ponieważ w trakcie kontroli inspektorzy pomierzyli wszystkie powierzchnie, na których można było stwierdzić, że w roku 2007 była prowadzona działalność rolnicza, a wyłączyli obszary, które się nie kwalifikują do płatności (lasy i rozlewiska). Odnośnie działki rolnej AU i stwierdzenia wnioskodawcy, że kontrolerzy wyłączyli powierzchnie porośnięte pojedynczymi drzewami, jest bezpodstawne, gdyż kontrolerzy wyłączyli jedynie powierzchnie porośnięte drzewami i krzewami w sposób zwarty, na których nie była prowadzona działalność rolnicza (zdjęcie nr 28). Odnośnie działek rolnych AB, AD i AN organ drugiej instancji, nieuwzględnił złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, ponieważ w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono w sposób jednoznaczny, że na ww. działkach rolnych w roku 2007 nie była prowadzona działalność rolnicza, co potwierdzają zdjęcia wykonane w trakcie kontroli na miejscu o nr od 1 do 15, o nr od 17 do 21 oraz zdjęcia o nr od 30 do 33. Ponadto wskazano, że jeżeli powyższe grunty służyły jako pastwiska, to w okresie wegetacyjnym powinny być wypasane i poddawane zabiegom pielęgnacyjnym zapobiegającym rozprzestrzenianiu się chwastów i pojawianiu samosiewów drzew. Nie godząc się z decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, Skarżący złożył skargę do tut. Sądu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] lipca 2008 r., i decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] maja 2008 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim pomniejszają przyznaną płatność o kwotę 6.930,88 zł., jako naruszające prawo. Ponadto w skardze wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego 6.93 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia skargi 2008 r., z tytułu niezasadnych pomniejszeń płatności; zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do załączenia do akt sprawy akt o numerze [...]. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt I SA/Bk 399/08 uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie przez organy obu instancji art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 10 § 1 Kpa, art. 73 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa. Sąd nakazał również wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności na konieczność ustosunkowania się do zarzutów kwestionujących prawidłowość pomiarów działek rolnych dokonanych przy użyciu GPS z uwagi na to, że w urządzeniu tym są wprowadzone jedynie geodezyjne oznaczenia działek a nie ich granice. Zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył zasady rządzące procedurą administracyjną, poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wglądu na zdjęć działek wykonanych w trakcie kontroli przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Wysokość przyznanych płatności była identyczna jak w pierwotnej decyzji z dnia 26 maja 2008 r. Od powyższej decyzji, Skarżący złożył odwołanie, w którym nie zgodził się z wynikami kontroli na miejscu. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w gospodarstwie Skarżącego w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 18.12.2007 r. - 11.01.2008 r. stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na części działek rolnych Łącznie, z wyliczeń organu drugiej instancji wynika, iż Skarżący zawyżył powierzchnię dla płatności ONW o 19,36 ha. Organ odwoławczy za niezasadne uznał poszczególne zarzuty podniesione przez Skarżącego wobec sposobu pomiaru konkretnych działek, wskazując szczegółowo, dlaczego okazały się one niezasadne bądź zasadne, ale nie mające wpływu na końcowy wynik sprawy. Organ podkreślił, że sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną w całym kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Działki są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane za pomocą GPS-u. Jednocześnie raport z kontroli ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, a zdjęcia w sposób obiektywny obrazują sytuację w terenie. Na powyższą decyzję, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji. Ponadto w skardze wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego 6930,88 zł. z tytułu niezasadnych pomniejszeń płatności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Skarżącego, organy podczas ponownego rozpatrzenia sprawy nie uwzględniły zaleceń wynikających z wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. i celowo przewlekle prowadziły postępowanie, aby wykazać, że przeprowadzenie ponownej kontroli jest bezzasadne z powodu znacznego upływu czasu. Podkreślił, że organy zostały zobowiązane przez Sąd do ustosunkowania się do zarzutu kwestionującego prawidłowość pomiarów działek dokonanych przy użyciu GPS, z uwagi, że brak jest w takim urządzeniu granic działek rolnych. Organy nie przeprowadziły w powyższym zakresie postępowania uzupełniającego, w tym możliwości ponownej kontroli na miejscu, a swoje rozstrzygnięcie oparły wyłącznie na poprzedniej kontroli na miejscu w dniach 18 grudnia 2007 – 11 stycznia 2008 r. Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji nie odniosły się do jego uwag dotyczących materiału zdjęciowego z dnia 20 października 2009 r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miałoby ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził istnienia którejś z wymienionych przesłanek, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np., jak w omawianej sprawie przyznania skarżącemu płatność ONW), mają wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego. Podkreślić należy, iż sprawa dotycząca przyznania Skarżącemu płatności ONW za 2007 r. była już przedmiotem rozpoznania tut. Sądu. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 399/08, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., wskazując, iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności organy powinny ustosunkować się do zarzutu kwestionującego prawidłowość pomiarów działek rolnych dokonaną przy użyciu GPS oraz wskazać przekonywujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższe zalecenia organy obu instancji wypełniły w sposób prawidłowy, dlatego też nie można wydanym rozstrzygnięciom zasadnie zarzucić naruszenia prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ARiMR, obok wskazania podstaw merytorycznych wydanych decyzji, w sposób szczegółowy odniosły się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS oraz kwalifikacji osób, przeprowadzających kontrolę. Tym samym wypełniły zalecenia zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 19 listopada 2008 r., dotyczące ustosunkowania się do sposobu przeprowadzania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę organ II instancji, iż zastosowany sposób pomiarów działek jest jednolity na terenie całego kraju i dokonują go jedynie wyspecjalizowani inspektorzy terenowi. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że protokół z kontroli, sporządzony przez uprawnione osoby i w przypisanej formie, stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny prawidłowości przeprowadzonej w dniach 18 grudnia 2007 – 11 stycznia 2008 r. kontroli na miejscu, w szczególności ustalenie, czy dokonane podczas powyższej kontroli pomiary o oględziny działek były właściwe a w konsekwencji, czy protokół z tejże kontroli może stanowić dowód, zakwestionowania przez organy ARiMR danych zawartych we wniosku Skarżącego o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Podstawą prawną przeprowadzenia kontroli na miejscu jest art. 30 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym, Agencja, z zastrzeżeniem art. 32, przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. Stosownie do art. 31 ust. 6 tej ustawy z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 28 i 48 rozporządzenia nr 796/2004. W przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła - ust. 7 art. 31. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu są realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Kontrola metodą inspekcji terenowej polega na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych, w odniesieniu do co najmniej 50% ogólnej liczby działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku. Pomiar granic działek rolnych jest wykonywany przy zastosowaniu różnego sprzętu pomiarowego np. odbiornika pomiarów satelitarnych GPS. Z akt sprawy wynika, iż wszystkie powyższe przesłanki, określające zasady przeprowadzania kontroli, sporządzania raportu oraz składnia do niego zastrzeżeń zostały w sprawie zachowane. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, szczegółowo odniósł się do każdego z podnoszonych przez Skarżącego zarzutów (zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji jak i zawartych w odwołaniu od decyzji) wskazując, dlaczego uznaje je za niezasadne bądź zasadne, ale nie mające wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu przedstawiona przez organ II instancji w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji ocena ponoszonych zarzutów jest prawidłowa, zgodna z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z organami Agencji, że przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych kontrola na miejscu była kontrolą rzetelną i obiektywną. Wbrew twierdzeniu skargi, kontrolerzy dokonując pomiarów poszczególnych działek nie działali jedynie na niekorzyść Skarżącego, albowiem dokonywali rzeczywistych pomiarów poszczególnych działek. W niektórych przypadkach uznali, iż zadeklarowana przez Skarżącego powierzchnia działek jest zawyżona, w innych przypadkach, że zaniżona. Jak wynika z tabeli, stanowiącej część uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 288-287 akt), w dziewięciu przypadkach, inspektorzy stwierdzili, iż rzeczywista powierzchnia działek jest wyższa niż wskazana we wniosku i do rozliczenia płatności uwzględnili powierzchnię wyższą. Powyższe spowodowało, iż sankcje jakie zostały nałożone na Skarżącego z tytułu zawyżenia we wniosku powierzchni zadeklarowanych działek były znacznie niższe. Przyjąć zatem należało, iż organy Agencji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykazały, iż przeprowadzona w grudniu 2007 r. i styczniu 2008 r. kontrola na miejscu była kontrolą rzetelną i odpowiadającą przepisom prawa. Tym samym, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie było potrzeby przeprowadzania w sprawie ponownej kontroli, albowiem wyniki pierwotnie przeprowadzonej należy uznać za rzetelne i miarodajne. Jednocześnie należy wskazać, iż wbrew sugestiom Skarżącego, Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. nie nakazał organom Agencji przeprowadzenia ponownej kontroli a jedynie wyjaśnienie pojawiających się w sprawie wątpliwości. Podobnie należało ocenić zarzut skargi dotyczący przewlekłości prowadzonego postępowania. Z akt sprawy wynika, iż to Skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, co spowodowało wydłużenie całego postępowania o kilka miesięcy. Należy też stwierdzić, iż organy administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W sytuacji stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku na 2007 r. w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu (do 20%), zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.06.386.) W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.