I SA/Sz 687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. J. M. pismem z dnia [...] zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, podnosząc, że nie jest w stanie ich uregulować. Wnioskodawca wyjaśnił, że od 2001 r. nie pracuje i nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, natomiast utrzymuje się z renty inwalidzkiej, a ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Wnioskodawca dodał, że nie mieszka z żoną i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Organ powołał się na art. 28 ust. 1 i ust. 3, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, tj. nie wykorzystano wszystkich możliwości przymusowego uzyskania zaspokojenia roszczeń FUS, FUZ i FP, w tym od osób trzecich. Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora Oddziału mgr B. O. Obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: Kierownika Referatu Dochodów i Rozliczeń, Kierownika Inspektoratu, oraz Inspektora. Po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 czerwca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, jak też nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które spełniałyby przesłanki umorzenia zaległości. Decyzję tę podpisał Dyrektor Oddziału [...] (z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) oraz Kierownik Referatu Dochodów i Rozliczeń [...], a także Kierownik Inspektoratu [...]oraz Inspektor [...]. Na decyzję tę J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek. Skarżący podniósł zarzut przedawnienia roszczeń, których spełnienia wymagał Zakład. Zaznaczył ponadto, że podważa wiarygodność należności z tytułu niezapłaconych składek oraz podkreślił, iż zgłosił w Zakładzie zaprzestanie działalności z dniem 31 grudnia 2000 r. i wtedy też przestał opłacać składki. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2006 r. w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a w punkcie 2 stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. Uzasadniając zapadłe orzeczenie, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, bowiem organ wydał ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd stwierdził, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, Minister Polityki Społecznej był organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał wniosek J. M. Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w związku ze zmianą treści przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 18 stycznia 2007 r. nr Nin 03/Dr-421/1/2007 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 kwietnia 2005 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w swoim wniosku J. M. podniósł, iż jego sytuacja jest bardzo trudna, nie posiada żadnych ruchomości oraz nieruchomości, z których możliwe byłoby prowadzenie egzekucji, ponadto poinformował, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną. W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a wobec tego nawet w razie wystąpienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi, organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony. Zdaniem organu prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się także z ryzykiem ponoszenia strat, także tych, na które nie ma wpływu przedsiębiorca. Niemniej, przez cały okres prowadzonej działalności przedsiębiorca jest zobligowany do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto organ podniósł, że płatnik nie wniósł żadnych nowych dowodów. Według organu, nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, w tym możliwość zawarcia układu ratalnego i rozłożenia należności na raty. Decyzję podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału [...]. Obok przystawiły pieczęcie imienne i złożyły parafy: Kierownik Referatu Dochodów i Rozliczeń [...], Kierownik Inspektoratu [...], a także Starszy Inspektor [...]. Skarżąc powyższą decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie J. M. żądał uchylenia tej decyzji w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa oraz zarzut przedawnienia roszczenia z uwagi na upływ 5 lat ("a nie jak twierdzi organ 10 lat"), liczony od września 2001 r. Ponadto skarżący zarzucił, iż w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności, a za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej. Wskazał także, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] narusza przepisy prawa, bowiem ZUS naliczył składki za okres, w którym skarżący nie prowadził już działalności gospodarczej, tj. od dnia 1 kwietnia 2001 r. Skarżący zauważył również, że niesłusznie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skoro sąd wyrokiem "uchylił wydaną decyzję i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dniem [...].". Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione - zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. W takich sytuacjach Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: K.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 127 § 3 K.p.a., bowiem z akt administracyjnych wynika, że sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę, jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obie decyzje wydane w sprawie zostały sporządzone i podpisane (obok Zastępcy Dyrektora Oddziału – [...]) przez pracowników ZUS Oddział [...], tj. Kierownika Inspektoratu [...], Kierownika Referatu Dochodów i Rozliczeń [...]oraz inspektora [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że [...] i [...] podpisały wniosek o niewyrażenie zgody na umorzenie zadłużenia. Tenże wniosek został podpisany również przez inspektora [...], która uczestniczyła w sporządzeniu i podpisaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto [...] w protokole przekazania sprawy z dnia 14 marca 2005 r. stwierdziła, że zapoznała się ze sprawą i nie zgłosiła uwag do sposobu jej opracowania pod względem formalno-prawnym. B. i K. także po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadziły sprawę i podpisywały sporządzone przez siebie pisma. Zauważyć należy, iż o tym, że w sprawie w obu instancjach brały udział te same osoby, pracujące w Inspektoracie, świadczy miejsce wydania obu decyzji (G.) i pieczęcie nagłówkowe umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru tych decyzji. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS oraz Dyrektora tego Oddziału. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu. Wskazać wypada, iż postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), niemniej w celu realizacji zasady prawdy materialnej, należy podjąć czynności zmierzające do tego, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję, nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a zatem należy wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu doniosłe znaczenie ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. Lex 26/2009) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z jego uzasadnienia wynika, że w sposób analogiczny należy oceniać przypadki, w których dochodzi do zróżnicowania gwarancji zachowania obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania sprawy przez organ administracji publicznej. W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia 18 stycznia 2007 r. została przygotowana i sporządzona w Inspektoracie w G. przez tych samych pracowników, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, tj. z dnia [...], to uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., w którym znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika – na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – doszło do naruszenia tego ostatniego przepisu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Ponadto według Sądu, zaskarżoną decyzją naruszono wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), obligującą organ do praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy. Należy wprawdzie podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej jest decyzją uznaniową, gdyż zwrot "może umorzyć" oznacza, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Pozostawienie przez ustawodawcę organowi wyboru w podjęciu decyzji nie oznacza dowolności, albowiem organ jest zobowiązany do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości podatkowej, tj. zachodzi całkowita nieściągalność należności Zakładu oraz, czy nie przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. W tym celu organ powinien wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, gdyż w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego jest zobligowany do stwierdzenia, czy w sprawie występuje "ważny interes osoby zobowiązanej" lub "całkowita nieściągalność należności Zakładu". W razie stwierdzenia wystąpienia takich przesłanek, brak związania organu oznacza jednak, że nie musi on uwzględnić wniosku i wydać rozstrzygnięcia na korzyść strony (umorzyć zaległość). W orzecznictwie podkreśla się, iż negatywne rozstrzygnięcie, podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok NSA z 18 maja 2005 r. FSK 2211/2004, niepubl.). Według Sądu, organy ZUS nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśniły w sposób wszechstronny okoliczności faktycznych sprawy w oparciu o wszelkie przedłożone przez stronę dowody, nie ustaliły prawidłowo sytuacji rodzinnej skarżącego - który wskazał m.in., że od 2001 r. nie pracuje, ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że jest na utrzymaniu matki. W przedmiotowej sprawie, organ ponownie rozpoznając sprawę, ograniczył się do podtrzymania argumentów przedstawionych w decyzji wydanej po raz pierwszy w sprawie, od której wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej skargą decyzji, organ opisując stan faktyczny sprawy, wprawdzie wskazał na złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym wniosku, co według Sądu, świadczy o tym, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, ponadto zaskarżona decyzja nie została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego i jak prawnego sprawy – w tym do zarzutu dotyczącego upływu terminu przedawnienia nieopłaconych składek - czym organ naruszył także zasadę prawdy materialnej (art.7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 9 K.p.a.) i zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Na koniec należy wspomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, 10-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie obejmuje zaległości składkowych już przedawnionych w dniu wejścia w życie nowej regulacji terminu przedawnienia. Przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 2003 r. mają zastosowanie do zaistniałego uprzednio, lecz nadal trwającego zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Nowelizacja art. 24 ust. 1 ustawy systemowej stanowi przykład regulacji przewidującej bezpośrednie działanie ustawy nowej, nie ma natomiast charakteru działania prawa wstecz (retroakcji). Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także zapewnił, aby w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. O niewykonywaniu tej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.