III SA/Wr 472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński, , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który – wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) – uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. (nr [...]), w której organ ten utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. (nr [...]), odmawiającą D. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (łącznie – [...] zł). Z uzasadnienia tamtego wyroku WSA we Wrocławiu wynika, że powodem wyeliminowania z obrotu decyzji ZUS z dnia [...]r. było podpisanie tego orzeczenia przez te same osoby, których podpisały figurowały również na oryginale wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r., ostatecznie odmawiając stronie umorzenia zaległości, o których była mowa. Decyzja z dnia [...] r. (nr [...]) została tym razem podpisana jednosobowo przez Dyrektora Oddziału ZUS w C., który nie brał udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. W pierwszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. (s. [...]-[...]) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie (s. [...]) – ustalone w sprawie okoliczności faktyczne. W tym zakresie organ stwierdził, że wnioskodawca: • nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia [...] r.; • pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, w którym dochód (wynagrodzenie za pracę) wyniósł w [...] r. [...] zł (brutto), natomiast stałe wydatki – według pisemnego oświadczenia samego zainteresowanego – wynoszą [...] zł miesięcznie; • nie korzysta z pomocy MOPS-u, nie posiada nieruchomości ani pojazdu samochodowego. W kolejnym fragmencie uzasadnienia (s. [...] - [...]) ZUS przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych. Przywołano także okoliczności, które dopuszczają umorzenie należności ZUS na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, powoływanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (s. 3). Na kanwie dopiero co wskazanych uregulowań – w rozważaniach pomieszczonych na s. [...] uzasadnienia – organ wykluczył istnienie okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stwierdził także, iż zainteresowany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata – w dłuższym okresie – zaległości wobec ZUS wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. W tym aspekcie podkreślono, iż strona posiada stałą pracę i dochód, który pozwala na spłatę zadłużenia, po odliczeniu wydatków. W związku z konkretnym zarzutem odwołania, że to [...] zainteresowanego doprowadził do powstania zaległości (występował on jako pełnomocnik skarżącego), czego dowodem jest zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, organ nie zakwestionował tej okoliczności. Podkreślił jednak, iż nie zmienia to faktu, że działalność gospodarcza prowadzona była przez wnioskodawcę, a brak jest podstaw prawnych do przerzucania w takiej sytuacji odpowiedzialności na osobę, która nie uiszczała składek (w imieniu i na rzecz mocodawcy), będąc do tego upoważniona stosownym pełnomocnictwem. W końcowym fragmencie uzasadnienia drugoinstancyjnego orzeczenia (s. [...]-[...]) zwrócono uwagę na to, że ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności, działa w zakresie uznania administracyjnego i nawet w przypadku istnienia przesłanek do umorzenia nie musi uwzględniać żądania strony. Umorzenie zaległości powoduje wszak rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie instytucji umorzenia mogą zatem jedynie uzasadniać wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu, lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak znaczne obniżenie zdolności płatniczej dłużnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, istotnie podważające warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę na ryzyko, jakie podejmuje podmiot rozpoczynający działalność gospodarczą. Skutki podjętego ryzyka nie mogą być przerzucane na Zakład, a w konsekwencji – na ogół obywateli. Z instytucji umorzenia nie można też czynić powszechnego środka zwolnienia z długu. Podkreślono na koniec zobiektywizowany charakter kryteriów całkowitej niewypłacalności oraz to, że kryteriów tych oraz ważnego interesu dłużnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wniósł o uchylenie decyzji ZUS, jako bezzasadnej i pozbawionej podstaw prawnych oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie (s. [...]-[...]) – podkreślono w pierwszej kolejności, że zadłużenie spowodował [...] skarżącego (o czym, jako o fakcie znamionującym popełnienie przestępca, strona poinformowała organy ścigania) – s. [...]-[...] uzasadnienia. Autor skargi wytknął następnie (s. [...]) niekonsekwencję organu, który porównuje dochody brutto osiągane przez zainteresowanego z wynagrodzenia za pracę z jego wydatkami. Wydatki te – w ocenie skarżącego – konsumują jednak w całości dochody netto. Zwrócono ponadto uwagę, że ZUS niesłusznie przyjął, iż aktualny stan zatrudnienia jest trwały, zważywszy na powszechnie znaną niepewność na rynku pracy. W kolejnej części uzasadnienia skargi przytoczone zostały normatywne podstawy umarzania zaległości wobec ZUS (s. [...]-[...]), z twierdzeniem, że zachodzi jedna z przesłanek całkowitej niewypłacalności, bowiem w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Strona skarżąca zwróciła na koniec uwagę, że powinnością organu było uwzględnienie jej ważnego interesu, za czym przemawiać miałyby, ubóstwo zainteresowanego; fakt, że to nie on, lecz jego [...] doprowadził do zadłużenia; a także nieprecyzyjne określenie przez organ stanu majątkowego, materialnego i rodzinnego wnioskodawcy. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez ZUS. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż podstawę oceny mogą stanowić wyłącznie okoliczności faktyczne istotne dla niewadliwego załatwienia sprawy, istniejące w czasie, gdy organy podejmowały swoje rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarg nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Stanowczego podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności to, że podejmując decyzję weryfikowaną przez Sąd w ramach niniejszego postępowania, organ odwoławczy wyeliminował uchybienie, które legło u podstaw uchylenia jego wcześniejszej decyzji (z dnia [...]r., nr [...]). Kontrolowana decyzja z dnia [...] r. (nr [...]) została bowiem podpisana tym razem jednosobowo, przez Dyrektora Oddziału ZUS w C., który nie brał udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Trzeba dalej stwierdzić, iż – wbrew nieco innemu mniemaniu strony skarżącej – istota sporu nie dotyczy aktualnie w ogóle okoliczności stanu faktycznego stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które są w sprawie niesporne i przyznawane przez obie strony. Z jednym wyjątkiem. Oczywistą, nową okoliczność stanowić mógłby – ewentualnie – fakt umorzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, a to wobec postanowienia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., stosownie do którego stan całkowitej niewypłacalności zachodzi między innymi wtedy, gdy "naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Niezwłocznie należy jednak zauważyć, że postanowienie, na które powołano się w skardze, zapadło dopiero dniu [...] r. Nie mogło być ono zatem brane pod uwagę przez ZUS, który orzekał wszak ostatecznie w sprawie wcześniej, bo już w dniu [...] r. Fakt ten – wymagający wszak udowodnienia – mógłby natomiast stanowić podstawę ewentualnego ponowienia wniosku o umorzenie zaległości skarżącego. Zmienia bowiem istotnie podstawę faktyczną jego żądania. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie, spór dotyczy natomiast kwestii znaczenia niespornych okoliczności faktycznych sprawy, istniejących w dniu orzekania organu (co godzi się z naciskiem, raz jeszcze, podkreślić) dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego. Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte w tym sporze przez organ. Podstawy normatywne umorzenia postępowania można podzielić na dwie grupy. Pierwszą tworzą przesłanki, których zaistnienie dowodzi istnienia stanu całkowitej niewypłacalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.s.u.s., taksatywnie wskazane w ust. 3 tego samego artykułu. Do drugiej grupy zaliczyć wypada okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., których stwierdzenie może przemawiać za umorzeniem zaległości wobec ZUS, mimo braku stanu całkowitej niewypłacalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Trafnie przyjęły organy obu instancji, że w realiach tej konkretnej sprawy, w momencie orzekania nie zachodziła żadna z przesłanek świadczących o całkowitej niewypłacalności skarżącego. Godzi się przy tym zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty został jednolity pogląd, zgodnie z którym, ZUS orzeka w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) należności w warunkach uznania administracyjnego. Nie oznacza to – oczywiście – dowolności decydowania przez organ w sprawach tego rodzaju. Skład orzekający stwierdza, że w rozpoznawanym przypadku organy z pewnością nie przekroczyły granic swobodnego uznania, prawidłowo oceniając całokształt okoliczności sprawy z perspektywy konkretnych regulacji prawnych, celu instytucji umarzania należności ZUS, dobrze ważąc w tym kontekście interes skarżącego i interes publiczny. Skoro w rozpoznawanym przypadku nie zachodził – w momencie orzekania – stan całkowitej niewypłacalności strony, do uwzględnienia jej wniosku mogło dojść ewentualnie wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów rozporządzenia z 2003 r. Słusznie jednak podkreślił organ, że jako regulacje szczegółowe, stosowane być one muszą wyjątkowo. Za taką oceną przemawia przede wszystkim, jednoznacznie, samo sformułowanie art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s., przesądzające o dopuszczalności umorzenia jedynie w "uzasadnionych" wypadkach i tylko w razie zaistnienia "ważnego" interesu dłużnika (celowe podkreślenia składu orzekającego). Użycie przez ustawodawcę takich właśnie określeń dobitnie dowodzi trafności oceny ZUS, który zasadnie stwierdził, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Zdaniem Sądu, nie zachodzi zresztą w sprawie żadna ze szczególnych okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Jest oczywiste, że skarżący nie poniósł żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które pozbawiły go możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej (sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt. 2). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu zainteresowanego, za tego typu okoliczność nie może uchodzić fakt spowodowania zaległości przez jego [...]. Tą kwestię przesądził zresztą tutejszy Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z dnia [...]r. ([...]), co zresztą przyznano w skardze, a wyrażona wówczas ocena prawna związała organy oraz skład rozpoznający niniejszą skargą (art. 153 p.p.s.a.). Dokumentacja sprawy nie wskazuje też na to, że skarżący został pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów z powodu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania pieczy nad przewlekle chorym członkiem rodziny (sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt. 2). Sąd nie podziela też poglądu strony, że znajduje się ona w sytuacji opisanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiołoby wnioskodawcę (jego rodzinę) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wśród okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydania skarżonej decyzji, trafnie wyeksponowano, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu (w postaci wynagrodzenia za pracę) oraz to, że wynagrodzenie to z pewnością pokrywa jego wydatki, skoro nie korzysta ze świadczeń organów pomocy społecznej. Sytuacja materialna skarżącego nie jest łatwa, ale o tym, czy uzyskiwane dochody byłyby wystarczające do spłaty zadłużenia – być może w niewielkich ratach, w dłuższej perspektywie czasowej (co słusznie zaakcentował ZUS) – mogłyby dopiero przesądzić efekty postępowania egzekucyjnego. Na marginesie tej akurat kwestii godzi się dodać, że wnioskodawca pozostaje aktualnie w zatrudnieniu, a – wedle utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska – organy powinny uwzględniać dane aktualne, bez prognozowania co do przyszłości. Sąd podziela także w pełni przytoczoną w części opisowej niniejszego uzasadnienia argumentację organu, tyczącą konieczności ponoszenia ryzyka przez każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą i niedopuszczalnością przenoszenia niedogodnych dla tego podmiotu konsekwencji takiej działalności na Zakład. Nadużywanie instytucji umarzania należności, w imię ochrony partykularnego, subiektywnie pojmowanego interesu stronny, prowadziłoby w prostej konsekwencji – na co zwrócił uwagę organ – do uszczuplenia zasobów ZUS, co z kolei godziłoby ewidentnie w interesy innych ubezpieczonych, także tych, którzy w podobnych sytuacjach, w jakich znalazł się skarżący, uiszczają należności na rzecz Zakładu. Zdaniem składu orzekającego, w tej konkretnej sytuacji interes wnioskodawcy, którego realizacja miałaby polegać na umorzeniu zaległości, z pewnością nie może skutecznie przeważyć nad interesem publicznym. Dotychczasowe wywody prowadzą do końcowej konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zatem, uwzględniając dyspozycję art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany skargę oddalić, jako niezasadną.