II SA/Wa 781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk WSA Adam Lipiński Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zwolnienie osobnej kwatery stałej oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], nakazującej L. W. zwolnić wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobną kwaterę stałą w U. przy ul. [...] i przekazać kwaterę do Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w terminie do dnia [...] czerwca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że L. W. imiennym nakazem z dnia [...] grudnia 1973 r. przydzielono osobną kwaterę stałą nr [...] przy ul. [...] w U. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono żonę I. W., syna P. i córkę A. Następnie Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo- Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 1986 r. przyznał L. W. pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w S. nakazał ww. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie dotychczas zajmowanej osobnej kwatery stałej. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w [...] po rozpatrzeniu odwołania I. W. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. A. B. – córka L. W. wystąpiła do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w S. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w okresie od [...] maja 1998 r. do [...] lutego 2001 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż zwrotna pomoc na budownictwo mieszkaniowe otrzymana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), która nie uległa przekształceniu w pomoc bezzwrotną, a więc pomoc nie została zrealizowana zgodnie z ustawą – stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery i tym samym nawet pomimo częściowego tylko spełnienia świadczenia ustawowego, powstał obowiązek przekazania zajmowanego lokalu do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującym w czasie wydania kwestionowanych decyzji, dyrektor oddziału terenowego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu kwatery w wypadkach określonych w art. 38, 41, 43 i 44. W omawianej sytuacji podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu lokalu był art. 41 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowiący, że osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 lub 2 (tj. osoba uprawniona – emeryt, rencista wojskowy i osoba wspólnie zamieszkała), obowiązana jest przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzyma pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 1986 r. L. W. otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta przewidywała dwie alternatywne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, tj. przydział osobnej kwatery stałej albo pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 28 ww. ustawy, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nabył uprawnienie do emerytury wojskowej i wojskowej renty inwalidzkiej, był obowiązany zwolnić osobną kwaterę stałą, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Analogiczne rozwiązania przyjęto w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. W myśl art. 40 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie przydziela się kwatery w wypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów. A zgodnie z art. 87 ustawy pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Fakt skorzystania z ekwiwalentu i zajmowanie osobnej kwatery stałej spowodowały, że L. W. skorzystał jednocześnie z dwóch form realizacji prawa do kwatery, co było sprzeczne z przepisami. Po stronie L. W. i osób wspólnie z nim zamieszkałych, istniał obowiązek zwolnienia zajmowanej kwatery w związku z otrzymaną pomocą finansową. Organ podkreślił, że otrzymanie pomocy finansowej w formie zaliczkowej było wystarczającym do spełnienia warunku do powstania obowiązku zwolnienia dotychczasowego lokalu do dyspozycji Agencji. Nie było przy tym konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną. Od decyzji A. B. złożyła odwołanie, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując argumenty jak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w okresie od [...] maja 1998 r. do dnia [...] lutego 2001 r., polegające na przyjęciu, iż zwrotna pomoc na budownictwo mieszkaniowe otrzymana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, która nie uległa przekształceniu w pomoc bezzwrotną, a więc de facto pomoc nie została zrealizowana zgodnie z ustawą, stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery i tym samym nawet pomimo częściowego tylko spełnienia świadczenia ustawowego powstał obowiązek przekazania zajmowanego lokalu do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując już wcześniej przytoczone argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.),sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 1998 r. zostały podjęte w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowych decyzji, osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 lub 2 (emeryt, rencista wojskowy i osoba wspólnie zamieszkała z emerytem lub rencistą wojskowym) była obowiązana przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę stałą, jeżeli wystąpiły odpowiednio okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Wskazane osoby były zatem zobowiązane przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymywały ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery (pkt 1) lub otrzymały pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, wówczas przepis art. 47 ust. 8 należało stosować odpowiednio (pkt 2). Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowiła ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. Należy zgodzić się z organem, iż z konstrukcji przepisu art. 41 ust. 1 wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnia sytuację określoną w pkt 1 od sytuacji wskazanej w pkt 2. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż L. W. skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu, przyznanej w formie zaliczkowej, co wynika z decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] z dnia [...] września 1986 r. Pomoc tę otrzymał na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. ROZK. MON z 1984, poz. 78). Przepisy powołanego rozporządzenia dopuszczały możliwość przyznania pomocy z funduszu mieszkaniowego w formie zaliczkowej przed opróżnieniem kwatery (§ 3 ust. 1). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 osoba, która skorzystała z pomocy finansowej, była obowiązana opróżnić zajmowaną kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu mieszkalnego (domu). Z § 19 ust. 1 wynikało natomiast, że zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek osoby uprawnionej po zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Oznacza to, że pomoc finansowa w formie bezzwrotnej mogła być przyznana dopiero po zwolnieniu osobnej kwatery stałej oraz na wniosek osoby uprawnionej. L. W. nie zwolnił zajmowanej przez niego osobnej kwatery stałej, jak również nie występował z wnioskiem o zamianę zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Wobec tego, że skarżący otrzymał pomoc na budownictwo mieszkaniowe, zobowiązany był przekazać kwaterę w U. do dyspozycji Agencji. Reasumując, nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że brak było podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Organ orzekający w sprawie dokonał właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.