II SA/Po 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w [...] z dnia [...] 2010 r. Nr rej. [...], II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...]2010r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w K., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte ze skargi J. D. z dnia [...]2010r. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż ustalono, że J. D. jest zatrudniony na stanowisku głównego specjalisty ds. logistyki w dziale logistyki w spółce A . Zakres obowiązków na tym stanowisku organ odtworzył na podstawie dokumentów "zakres obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień głównego specjalisty ds. logistyki" oraz "Taryfikatora kwalifikacyjnego pracowników spółki A" zawierającego charakterystykę badanego stanowiska pracy. Zgodnie ze wskazanymi dokumentami główny specjalista ds. logistyki organizuje i nadzoruje pracę w zakresie: - tworzenia i stosowania procedur i systemów powiązań zaopatrzenia, zbytu, magazynowania i transportu, - prowadzenia ruchu kolejowego [...], - nawiązywanie kontaktów logistycznych z PKP, spedytorami kolejowymi oraz dostawcami, - nadzór nad gospodarką magazynową, analizowanie wielkości zapasów magazynowych. W toku prowadzonych ustaleń organ potwierdził faktyczne wykonywanie przez J. D. opisanych czynności. Ponadto w uzasadnieniu decyzji w ramach tzw. rozpoznania, opisano organizację i funkcjonowanie [...] transportu kolejowego oraz przeanalizowano zestawienie ruch wagonów. W konkluzji organ przyjął, że praca na stanowisku głównego specjalisty ds. logistyki realizowana w badanych warunkach nie spełnia kryterium pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19. 12. 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). Za prace o szczególnym charakterze należy uznać te prace, zawarte w załączniku nr 2, które wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego, na skutek pogorszenia sprawności organizmu w wyniku procesu starzenia się. Wobec powyższego, w ocenie organu, brak było podstaw do nakazania pracodawcy umieszczenia składającego skargę w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odwołanie od decyzji wniósł J. D., domagając się jej uchylenia i uwzględnienia żądania objętego skargą. Odwołujący zakwestionował ustalenia dokonane przez organ w zakresie oceny wielkości i układu badanej sieci kolejowej a także przyjętej częstotliwości dokonywanych manewrów. Wskazał na bezpośredniość wykonywanych przez niego czynności związanych z kierowaniem i organizacją ruchu. Decyzją z dnia [...] 06. 2010r. Okręgowy Inspektor Pracy działając w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 13. 04. 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007r. Nr 89, poz. 589), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że brak jest podstaw do nakazania umieszczenia badanego stanowiska pracy w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, "... z uwagi na brak zamieszczenia stanowiska pracy, na którym pracuje w ewidencji stanowisk prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze...". Zdaniem organu postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że "... uprawnienia do emerytur pomostowych przysługują osobom zatrudnionym na wymienionych w załączniku nr 2 poz. 6 stanowiskach pracy, gdy spełniają wszystkie wymagania ujęte w rozporządzeniu ministra infrastruktury, a także osobom pracującym na tych stanowiskach lub na stanowiskach obejmujących identyczny zakres obowiązków, odpowiedzialności i wykonywanych czynności przed wejściem w życie ww. rozporządzenia...". Według skarżącego, zajmowane przez niego stanowisko głównego specjalisty do spraw logistyki, odpowiada zakresowi obowiązków i odpowiedzialności dyżurnego ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że skarga pracownika dotyczyć może jedynie sytuacji, w której praca wykonywana przez pracownika jest wykonywana na stanowisku, które jest ujęte w wykazie ustalonym przez pracodawcę, lecz sporne jest czy sposób wykonywania tej pracy przez pracownika spełnia kryteria pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze np. określony wydatek energetyczny, wymiar czasu pracy, zakres czynności konkretnego pracownika. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 19.12.2008r. o emeryturach pomostowych, jako pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze traktować należy pracowników, którzy wykonują prace wprost wymienione w wykazie w Załączniku nr 2 do ustawy. Pracę, którą wykonuje skarżący nie sposób zakwalifikować do tam wymienionych. Charakter pracy i sposób jej wykonywania został, zdaniem organu, szczegółowo opisany w protokole z kontroli inspektora pracy oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie spełnia on kryteriów określonych dla pracy w szczególnych warunkach. Brak jest w zadaniach takich obowiązków, które bezpośrednio wiązałyby się z ustawianiem drogi pociągów. Takie obowiązki należą bezpośrednio do ustawiacza bocznicy, natomiast skarżącemu powierzono obowiązki związane z nadzorem nad wykonywanymi pracami manewrowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja posiada wady polegające na niekompletnym uzasadnieniu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie, to jeden ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostaje zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie sprowadzające się do przytoczenia i to nie w pełnym zakresie motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bez odniesienia się do zarzutów odwołania, co wyklucza przyjęcie, że sprawa została rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Organ odwoławczy pominął również, że zgromadzone w sprawie dowody, to jest protokół kontroli z dnia [...]05.2010r. nie obejmował stanowiska pracy skarżącego lecz innych pracowników. Brak również w aktach administracyjnych wskazanych w decyzji pierwszej instancji dokumentów w postaci dokumentów " zakres obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień głównego specjalisty ds. logistyki" oraz "Taryfikatora kwalifikacyjnego pracowników spółki A." Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że inspektor pracy uprawniony był w niniejszej sprawie do władczego rozstrzygania o umieszczeniu danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, płatnik składek jest obowiązany prowadzić m. in. ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 w/w ustawy). Kompetencje właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie wniesienia takiej skargi określa art. 11a i 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Według tych przepisów właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy – art. 17 cytowanej ustawy), są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Natomiast do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy między innymi rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy. Z przytoczonych przepisów wynika, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w I instancji oraz Okręgowy Inspektor Pracy w II instancji, byli uprawnieni do rozstrzygania sprawy wpisu stanowiska pracy skarżącego do prowadzonej przez jego pracodawcę tj. spółkę A. ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy zauważyć, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wykładni przepisów art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych definiującego prace o szczególnym charakterze oraz przepisów załącznika nr 2 do tej ustawy określającego wykaz prac o szczególnym charakterze. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. W jego punkcie 6 wskazano prace bezpośrednio przy ustawianiu drogi, przebiegu pociągów i pojazdów metra (dyżurny ruchu, nastawniczy, manewrowy, ustawiacz, zwrotniczy, rewident taboru pośrednio potwierdzający bezpieczeństwo pociągu, dyspozytor ruchu metra, dyżurny ruchu i stacji metra). Redakcja pkt 6 jest tego rodzaju, że w pierwszej części opisuje stanowisko pracy przez określenie sposobu wykonywania pracy, jako praca bezpośrednio przy ustawianiu drogi, przebiegu pociągów. W drugiej natomiast części objętej nawiasem wymienia określone stanowiska. Taka redakcja przepisu oznacza, że zapis objęty nawiasem obejmuje przykładowe wyliczenie stanowisk i nie jest wyliczeniem pełnym. Skoro zajmowane przez skarżącego stanowisko nie jest tożsame z przykładowo wymienionymi, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny czy praca wykonywana przez skarżącego była pracą bezpośrednio przy ustawianiu drogi przebiegu pociągów. Skarżący wskazywał na podobieństwo swojej pracy do pracy dyżurnego ruchu. Brak pełnej analizy zakresu czynności obowiązujących skarżącego wyklucza definitywne rozstrzygnięcie tej kwestii na obecnym etapie postępowania. W drugiej kolejności, po odtworzeniu zakresu pracy skarżącego w zakresie wyżej opisanym, organ winien ustalić czy stanowisko zajmowane przez skarżącego może być zakwalifikowane jako praca o szczególnym charakterze. Legalna definicjia pracy o szczególnym charakterze zawiera dwie cechy takich prac, których utrata lub zmniejszenie związane z procesem starzenia się powoduje zmniejszenie się możliwości należytego wykonywania takich prac przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Jest to szczególna odpowiedzialność i szczególna sprawność psychofizyczna wymagane od pracownika zatrudnionego na stanowisku pracy zdefiniowanym w art. 3 ust. 3 ustawy. Przy ocenie więc czy praca na stanowisku pracy skarżącego nosi cechy pracy o szczególnym charakterze należało wyjaśnić, czy od skarżącego należy wymagać szczególnej odpowiedzialności i szczególnej sprawności psychofizycznej, oraz czy cechy te pozostaną na niezmienionym poziomie aż do wieku emerytalnego, czy też z wiekiem mogą ulegać ograniczeniu. Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytania organ winien wziąć pod uwagę, że celem analizowanej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, w tym zdrowia lub życia innych osób, przy wykonywaniu prac, które z racji ich charakteru wymagają szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej, poprzez uniemożliwienie pracownikom, którzy z powodu pogorszenia się sprawności psychofizycznej związanej z procesem starzenia, nie powinni takich prac wykonywać – wykonywania prac o szczególnym charakterze. Celem omawianej regulacji jest również umożliwienie pracownikom, którzy wykonywali prace o szczególnym charakterze, wcześniejszego skorzystania z uprawnień emerytalnych. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Okręgowy Inspektor Pracy dopuścił się jeszcze jednego naruszenia przepisów postępowania, które jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, przez co – samo w sobie – nie było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, ale powinno zostać skorygowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na treść art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, który określa kompetencje właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie można uznać, że właściwym rozstrzygnięciem w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem bowiem, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie nie może być jednak mowy, skoro rozstrzygnięcie sprawy wpisu do tej ewidencji wymagało merytorycznej oceny, czy praca konkretnego pracownika zatrudnionego u pracodawcy prowadzącego taką ewidencję, ma charakter pracy o szczególnym charakterze. Właściwym rozstrzygnięciem inspektora pracy w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji, jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co wynika a contrario z treści art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji winny skompletować materiał dowodowy dotyczący badanego stanowiska i dokonać oceny, w oparciu o wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, czy praca na stanowisku głównego specjalisty do spraw logistyki ma charakter pracy o szczególnym charakterze Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania to jest wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz