II SA/Sz 746/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 21 stycznia 2010 r. nr LXIV/516/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 2,3 zaskarżonej uchwały II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w wyżej określonym zakresie, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator zaskarżył [...] r. uchwałę Rady Miasta Świnoujście nr LXIV/516/2010 z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem. utrzymaniem i ochroną dróg. W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 2 i 3 tej uchwały. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez bezpodstawne zwolnienie z opłat za zajęcie pasa drogowego: - reklam promujących wyłącznie Miasto Świnoujście oraz akcje charytatywne, - pod nadwieszenia w postaci balkonów, gzymsów, schodów, pochylni dla osób niepełnosprawnych, - pozostawionych w pasie drogowym dociepleń elewacji, przez co należy rozumieć warstwy konstrukcyjne, takie jak: klej, styropian, siatkę, tynk zewnętrzny. W ocenie skarżącego Rada Miasta Świnoujścia podejmując w dniu 21 stycznia 2010 r. uchwałę nr LXIV/516/2010 nie sprostała wymogom określonym w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przekraczając ustawowe upoważnienie i naruszając podstawową zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady zarzut skargi jest chybiony gdyż w istocie nie doszło do zwolnienia z opłaty lecz do "ustalenia stawki zerowej" Ustawodawca ograniczył tylko górne wielkości stawek a nie wskazał jaka ma być najniższa stawka. Przesłankami szczegółowych rozwiązań były, między innymi: - niesienie w tej formie pomocy osobom niepełnosprawnym, - nie pobieranie opłat od organizacji pożytku publicznego, - honorowanie wysiłku finansowego podmiotów wykonujących ocieplenie budynków, - unikanie przez gminę płacenia samej sobie należności za umieszczanie reklam własnych w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego aktu prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W myśl art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Ustawodawca zaznaczył, że opłaty nie mogą przekraczać 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 9 wspomnianej ustawy przy ustaleniu stawek opłat uwzględnia się: 1. kategorie drogi, której pas drogowy został zajęty, 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W ocenie Sądu opisana wyżej delegacja ustawowa nie daje możliwości stosowania zwolnienia z opłat w oparciu o kryteria przedstawione w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały. Brak jest upoważnienia ustawowego do stosowania zwolnienia z opłat. Sąd podziela w tej materii pogląd Prokuratora, że delegacja zawarta w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sformułowana została w sposób jasny i klarowny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów. Jak wynika z art. 40 ust. 3 tej ustawy "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę". Przepis wskazuje więc na obligatoryjny charakter opłat i nie daje możliwości stosowania zwolnień. Sąd nie podziela też poglądu pełnomocnika organu, że w istocie nie doszło do zwolnienia z opłaty lecz ustalenia stawki na poziome "0" zł. Przepisy art. 40 ust. 3 i 8 ustawy o drogach publicznych przyjmują, że rada gminy ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, przy tym przepisy te określają górne granice stawki opłat. Nie ustala się natomiast stawek minimalnych co nie oznacza, że pozostawiono w tym przedmiocie radzie gminy swobodę. W tym miejscu zasadne jest bowiem odwołanie się do celu wprowadzenia opłaty i jej charakteru. Opłaty za zajęcie pasa drogowego mają charakter obligatoryjny i stanowią dochód gminy jako zarządcy drogi. Stanowią więc część budżetu gminy przeznaczonego między innymi na zadania dotyczące utrzymania i konserwacji dróg gminnych. Pobranie opłaty wskazuje na obowiązek odpłatności i tu Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku z [...] r. WSA sygn. akt [...] Sąd zwraca też uwagę, że jest praktyką naganną nierealizowanie dochodów przez jednostki samorządu terytorialnego przez zaniechanie pobierania opłat i podatków będących źródłem budżetu gminy i jednocześnie zabieganie o zwiększenie dotacji i subwencji z budżetu Państwa. Zdaniem Sądu nie można też czynić analogii z prawem podatkowym i ustaleniem "0" stawki podatku VAT, co uczynił na rozprawie pełnomocnik, gdyż stawka "0" tego podatku została wyraźnie określona w ustawie. Sąd uznaje, że doszło do naruszenia przy ustalaniu stawki opłaty przed Radę Miasta ustawowego upoważnienia, a tym samym naruszenia art. 94 Konstytucji. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa o drogach publicznych nie dała organowi stanowiącemu upoważnienia do stosowania zwolnienia od pobierania opłat, określanego jako stawka "0", w akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała będąca przedmiotem skargi. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały w zakresie określonym w sentencji wyroku i orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy.