I SA/Wa 866/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu pozbawienia Zakładów [...] "Z." S.A. (obecnie I. S.A.) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wydzielonej pod drogę publiczną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2003r., znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Starosta uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn.). 2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Z. argumentując, że w związku z odmową wpisania prawa własności spornej nieruchomości do nowej księgi wieczystej na rzecz Gminy Miasta Z. przez sąd wieczysto-księgowy, a także w związku z brakiem zaliczenia powyższej działki do kategorii drogi publicznej nie ma podstaw do uznania, iż Gmina Miasta Z. jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powołaną powyżej decyzję Starosty [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż na wniosek użytkownika wieczystego Zakładów [...] i na podstawie dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną oraz stwierdzono, że dla tej działki gruntu wygasa z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Wojewoda wskazał, że w rozstrzygnięciu powołanej decyzji podziałowej widnieje zapis, że działka ewidencyjna nr [...] pochodząca z większej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] "Z." S.A. wydzielana jest pod drogę publiczną. Wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii ( w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy organu II instancji wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Z. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. - działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w liniach rozgraniczających (12 m) drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. W części opisowej planu brak jest wyraźnego zapisu określającego publiczny lub wewnętrzny charakter drogi dojazdowej. Jednak jej klasa i parametry, a także zapis w decyzji podziałowej; ,przeznaczonej pod drogę publiczną" zawierają sugestię o publicznym charakterze tej drogi w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczna gminną w drodze rokowań pomiędzy Zakładami [...] "[...]" S.A. (obecnie [...] S.A.), a Prezydentem Miasta Z. , Starosta Powiatu [...] na wniosek byłego użytkownika wieczystego podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. Z. . Biegła dokonując analizy danych przyjęła podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w na terenie miasta Z. i sąsiednich miast przeznaczonych pod zabudowę usługowo - produkcyjną i usługową, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2007 - 2009r. Strony postępowania nie zgłosiły zastrzeżeń do sporządzonej wyceny. Dlatego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wyceny. Wobec powyższego Wojewoda uznał decyzję Starosty ustalającą odszkodowanie za prawidłową. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Gmina Miasta Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody żądając uchylenia tej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze analogicznie jak w odwołaniu wskazano, że Gmina wniosła o wydzielenie działki nr [...] z KW [...] i dołączenie do księgi gminnej z jednoczesnym wpisem prawa własności na rzecz gminy. Sąd Rejonowy (orzeczenie z dnia [...] marca 2008 r.) oraz Sąd Okręgowy w P. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt[...]) odmówiły dokonania takiego wpisu – co oznacza, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Ponadto wydzielona droga cały czas nie jest objęta uchwałą o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych. Dodatkowo strona kwestionuje przyjęcie wyceny nieruchomości według cen nieruchomości nie przeznaczonych pod drogi publiczne oraz przyjęcie ceny 1 m2 w wysokości [...] zł, w sytuacji kiedy cena działek nabywanych pod drogi nie przekracza [...] zł. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 10 Kpa. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ugn. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. 3. Dodatkowo jednak dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995r. Nr 36 poz.175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, wyrok z dnia 23 września 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). 4. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. 5. Zdziwienie Sądu budzi podnoszenie przez skarżącego zarzutu o braku uchwały o zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w przypadku odczytywania treści art. 98 ust. 1 ugn. Przepis ten ze swojego założenia – podobnie jako uprzednio art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedla (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138 oraz z 1961 r. Nr 7 poz. 47 i Nr 32, poz. 159); art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, czy wreszcie art. 64 - 67 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli - dotyczy przede wszystkim projektowany i przyszłych dróg. Skoro gmina zdecydowała się nieruchomość nie będącą jej własnością przeznaczyć w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną to dochodzi to tzw. wywłaszczenia planistycznego i musiała mieć świadomość, że w przypadku wydzielenia działki jako przeznaczonej pod drogę będzie musiała stronie wypłacić stosowne odszkodowanie. Podobną regulację zawiera art. 36 ust. 1 -3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 6. Z projektu podziału wynikało jednoznacznie, że droga zlokalizowana na przedmiotowej działce będzie zapewniała dojazd do drogi gminnej właścicielom (użytkownikom wieczystym) kilku działek. Trudno więc uznać, żeby droga ta była wydzielana tylko dla właściciela. Skarżący nie miał żadnej możliwości wyboru korzystania z niej w inny sposób. Droga ta jest połączona z ul.[...], a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu cytowanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, uznać należy że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. 7. Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko prawne wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do konieczności ustalenia odszkodowania. Uwadze skarżącego umknęła okoliczność, iż przedmiotem odszkodowania nie jest nieruchomość a prawo użytkowania wieczystego, którego dotychczasowy użytkownik został pozbawiony z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Należy zatem postawić proste pytanie - czy nastąpiło odjęcie prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji zgodnie z normą wynikającą z art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 132 ugn podmiot publiczny, który będzie w przyszłości zarządzał określoną w planie drogą publiczną musi wypłacić odszkodowanie. 8. Można oczywiście dostrzec pewne niedoskonałości w treści art. 98 ust. 1-3 ugn nie normujące wprost sytuacji, kiedy działka wydzielona pod drogę gminną stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste. W takim przypadku kwestie przejęcia działki przez gminę od Skarbu Państwa będzie rozstrzygał sąd powszechny – w tym przypadku będzie to musiało nastąpić w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jednak należy jeszcze raz podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o przejęcie własności ale wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. 9. Zarzuty co do prawidłowości sporządzenia operaty szacunkowego również nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze nie zostały poparte żadnymi konkretnymi danymi o transakcjach, ponadto należy mieć na uwadze, że jako transakcje podobne przyjęto transakcje nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługowo - produkcyjną i usługową. Sąd odczytuje zarówno treść decyzji jak i operatu jako przyjęcie, że brak było dostatecznej ilości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw aby kwestionować to stanowisko. 10. Również zarzut naruszenia art. 10 Kpa, w kontekście przeprowadzenia wizji na gruncie należy uznać za bezpodstawny. Wizja (oględziny) przeprowadzane w trakcie wyceny nieruchomości nie stanowią przeprowadzenia środka dowodowego w rozumieniu art. 79 Kpa, lecz są tylko i wyłącznie wewnętrznym elementem procedury wyceny nieruchomości. Przepis art. 79 Kpa mówi tylko i wyłącznie o czynnościach podejmowanych przez organ. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie ze szczególnym przepisem art. 155 ust. 4 ugn przy wycenie nieruchomości na potrzeby związane w szczególności z pozbawieniem lub ograniczeniem praw do nieruchomości, a także z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organów administracji publicznej lub sądów ma prawo wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Brak dowodu zawiadomienia o wizji dokonywanej w ramach procedury sporządzania operatu szacunkowego nie ma wpływu na legalność decyzji, ponieważ w trakcie postępowania skarżący miał możliwość złożenia zastrzeżeń, co do operatu oraz zadania pytań rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej. Dlatego też decyzja Wojewody jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.