I SA/Wa 768/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia był R. G., co zostało potwierdzone Aktem Własności Ziemi Nr [...] Rep. [...] wydanym przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniu [...] czerwca 1972 r. Nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczona jako dawne działki Nr [...] i [...] z obrębu [...], którym odpowiadają obecne działki ewidencyjne Nr [...],[...] i [...] położone w W., w rejonie ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego Rep.A. [...] z dnia [...] lutego 1973 r. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczególnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej (przeznaczała teren pod urządzenie pasów izolacyjnych wokół "[...]") oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. W. (przeznaczała przedmiotowy teren pod parking samochodowy dla "[...]"). Radca prawny P. G. działając na mocy pełnomocnictw z dnia 5 stycznia 2006 r. w imieniu G. G., J. G. oraz Z. G. wystąpił do Urzędu m. W. z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. W dniu [...] grudnia 2006 r. decyzją Prezydent m. W. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne Nr [...] o pow. [...] m2 i Nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...]. W dniu 17 stycznia 2007 r. P. G. złożył odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m W.. Zarzucił jej naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 105 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym określa Postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] marca 1994 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po R. G. zmarłym w dniu [...] września 1991 r. na mocy ustawy nabyła I. G., Z. G. oraz G. G. po 1/3 części każda z nich. Następnie zgodnie z Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...] spadek po I. G. zmarłej w dniu [...] listopada 2001 r. nabyli na mocy ustawy G. G. oraz J. G. po ½ części każde z nich. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem ww. osób został P. G. Z pisma Urzędu m. W., Biuro Geodezji i Katastru, Delegatura w Dzielnicy B. z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...] na podstawie zawiadomienia z Sądu Rejonowego dla W., VI Wydział Ksiąg Wieczystych jest "[...]" sp. z o.o. Zgodnie ze znajdującym się rozdzielnikiem decyzji Prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. pełnomocnikiem spółki z o.o. "R." była E. S., jednak w przedmiotowych aktach postępowania administracyjnego brak jest stosownego pełnomocnictwa. W wyniku czynności podjętych przez organ w celu wyjaśnienia sprawy pełnomocnictwa ustalono, że pismem z dnia 17 lipca 2008 r. skierowanym do Urzędu m. W., Biura Gospodarki nieruchomościami E. S. poinformowała o wygaśnięciu pełnomocnictwa do reprezentowania spółki "[...]". Za stronę postępowania uznano również B. K., jednak na podstawie przedmiotowych akt postępowania administracyjnego nie odnaleziono informacji, na jakiej podstawie ww. posiadała interes prawny w sprawie zwrotu nieruchomości o nr [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...]. W świetle tych ustaleń organ odwoławczy uznał, że sprawa powinna ponownie być rozpoznana przez organ pierwszej instancji, podnosząc, że umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt: IV SA 1167/97 przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania zdaniem organu odwoławczego nie ma miejsca. Organ orzekający w I instancji stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnił wskazując iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, a brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jednak zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania . Niemniej nawet w przypadku możliwości zastosowania tego przepisu nie byłoby bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ spełnienie przesłanek wskazanych w przepisie powodowałoby jedynie brak możliwości uwzględnienia żądań strony, a zatem organ byłby zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art.140. Przepis art. 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z akt sprawy natomiast wynika, że decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest Agencja [...] Spółka Akcyjna prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego na wyrysie z mapy ewidencyjnej, jako działki Nr [...] i Nr [...] z obrębu [...]. Powyższe prawo użytkowania wieczystego było następnie przedmiotem dalszego obrotu. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2005 r. Rep. A Nr [...] użytkownikiem wieczystym działek Nr [...] i [...] z obrębu z [...] o łącznej powierzchni [...] m2 stała się Spółka z o.o. "[...]", z siedzibą w W. (po zmianie nazwy spółka "[...]"). Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi zdaniem organu do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi, choćby spełnione były przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie iż w przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, jak również późniejsze zmiany dotyczące własności nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego, ujawnione zostały w księdze wieczystej dopiero po dniu 1 stycznia 1998 r. W tej sytuacji należy uznać, iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, do nieruchomości objętej tym postępowaniem przysługuje tytuł prawno-rzeczowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ nie odnalazł żadnej informacji, na jakiej podstawie B. K. posiadała interes prawny w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...]. W postępowaniu administracyjnym nie odnaleziono również pełnomocnictwa E. S. do reprezentowania spółki z o. o. "[...]". Ustalono jedynie, że pismem z dnia 17 lipca 2008 r. skierowanym do Urzędu m. W., Biura Gospodarki Nieruchomościami stosowne pełnomocnictwo wygasło. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...] sp. z o.o." z siedzibą w W. następca prawny spółki "[...]" sp. z o.o. (przejęta na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ksh) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie wskazał we właściwy sposób jakie przyczyny spowodowały, że nie mogła się ostać w obrocie prawnym decyzja Prezydenta m. W. umarzająca postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej, a stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem skarżącej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy (Wojewoda [...]) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji (Prezydenta m. W.). Sformułowania zawarte w art.138 § 1 pkt 2 kpa jaki i w art. 138 § 2 kpa wyraźnie wskazują zdaniem skarżącej, że niedopuszczalne jest orzeczenie jedynie o bycie prawnym (uchyleniu) decyzji organu administracyjnego I instancji bez orzeczenia co do istoty sprawy, umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest zdaniem skarżącej nieważna ( patrz; wyrok NSA z dnia 13.10.1983 r. SA/Kr 706/83). W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa, co mogłoby sugerować, że intencją organu odwoławczego (chociaż nie wynika to z samego sformułowania decyzji) było przekazanie sprawy zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Takiego zarzutu prowadzonemu w sprawie postępowania przez organ administracji I instancji zdaniem skarżącej postawić nie można. Niewątpliwe zdaniem skarżącej jest bowiem, że cel dla którego wywłaszczona została nieruchomość został zrealizowany, a więc odpadła przesłanka umożliwiająca - stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ubieganie się o zwrot nieruchomości. Ponadto wywłaszczona nieruchomość jest obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki jako następczyni prawnej spółki [...] sp. z o.o. Spółka [...] sp. z o.o. nabyła zaś użytkowanie wieczyste działek w drodze czynności cywilnoprawnej (wniesienie aportu) od podmiotu uprawnionego według treści księgi wieczystej. Oznacza to, że czynność ta chroniona jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylająca decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] XII 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości [...] stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] wywłaszczonych w 1973 r. w celu wybudowania parkingu samochodowego dla [...]. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 KPA. Zgodnie z treścią powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąść pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem (co słusznie podnosi skarżący) organ odwoławczy w osnowie zaskarżonej decyzji tylko uchylił w całości decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. Jednak należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 KPA decyzja organu składa się z wielu elementów składowych. Musi zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, które stanowi jej niezbędną część. W przedmiotowej sprawie rzeczywiście osnowa decyzji jest nie pełna ograniczająca się jedynie do wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej zdaniem organu odwoławczego decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bezspornie, iż decyzja ta została uchylona w celu ponownego jej rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że pominięcie w osnowie decyzji słów " i przekazać ją do ponownego rozpoznania" w sytuacji gdy intencja organu została wyrażona w sposób wyraźny w jej uzasadnieniu, stanowiącym integralną część decyzji w przypadku tej konkretnej sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik. Natomiast Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organu odwoławczego w zakresie oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji tj. Prezydenta m. W. Zarówno bowiem w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyraźnie podkreśla się konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98. Natomiast bezzasadność żądania strony, to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie może prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2000 r., sygn. akt IV SA 12/98). W rozpoznawanej sprawie istotnym jest też prawidłowe ustalenie przez organ pierwszej instancji kręgu osób będących stronami tego postępowania. Wydanie przez Prezydenta m. W. decyzji w sytuacji gdy sprawa nie została w sposób wszechstronny wyjaśniona, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 105 KPA, oraz uchylenie jej przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji Sąd uznał za zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.