VII SA/Wa 820/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E.P., B.P. i A.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. P., B. P. i A. W. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], Prezydent W., na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 28 marca 2007 r., uzupełnionego ostatecznie w dniu 28 sierpnia 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. S.A. z siedzibą: ul. [...], [...], zw. dalej Spółką domów wielorodzinnych "[...]" - (wraz z wewnętrzną instalacją gazową) - etap I na terenie ozn. na projekcie zagospodarowania lit. ABCDEFGHA - obejmującego działki [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Organ uznał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia: z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. bhp oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także wymagane pozwolenia i sprawdzenia. Sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w ocenie organu przedłożony projekt zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...] i [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. B.nr [...] z dnia [...]października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 248 z dnia 20 listopada 2001 r.) oraz ustaleniami decyzji z dnia [...] marca 2007r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zgodnie z ustaleniami ww. planu, na omawianym terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN, jako przeznaczenie dopuszczalne, ustala się zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji, przy wielkości tej zabudowy do 30 % całości powierzchni poszczególnych terenów MN. Załączony projekt budowlany spełnia ww. wymagania, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). sygn. aktVII SA/Wa 820/09 Odwołania od ww. decyzji złożyli H. G., D. i J. M. oraz B. P., działający w imieniu własnym i w imieniu A. W., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucono brak w dokumentacji aktualnych wypisów z rejestrów gruntów działek ewidencyjnych objętych pozwoleniem na budowę, co uniemożliwia ustalenie poprawności ich oznaczenia i sprawdzenie prawidłowości przyjętej powierzchni inwestycji oraz poprawności zdefiniowanego sąsiedztwa i wpływu na otoczenie. Projekty budynków wielorodzinnych nie są zgodne z funkcją przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Błędnie również wyliczono stopień 30% intensywności zabudowy wielorodzinnej terenu, jak i powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ za podstawę wyliczenia przyjęto obszar o powierzchni ok. 300 000 m 2, a inwestor posiada jedynie ok. 60 000 m 2. Pozostałe grunty są własnością skarżących, którzy nie wyrazili zgody na włączenie ich nieruchomości do powyższego wyliczenia. Skarżący podnoszą również, że istniejąca "ślepa" ulica nie stanowi bezpiecznej drogi dojazdowej i ewakuacyjnej do tak dużego osiedla. Ponadto wskazują, że w wyniku przeprowadzenia inwestycji ich działki będą zacienione, niekorzystnie zmieni się przepływ powietrza nad działkami, a zmiana poziomów terenu spowoduje, że ich nieruchomości będą stale zalewane wodami opadowymi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] , uznając, iż brak jest podstaw do uznania odwołujących za stronę w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ działki odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w związku z czym nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 451/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę domów wielorodzinnych "[...]" został określony obszar oddziaływania jako obejmujący m.in. działkę nr [...], której współwłaścicielem, jak wynika z ewidencji gruntów, jest B. P. W sygn. aktVII SA/Wa 820/09 świetle decyzji organu architektoniczno-budowlanego skarżący był stroną postępowania jako właściciel nieruchomości, objętej obszarem oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do umorzenia postępowania z art. 138 § 3 k.p.a., następującego tylko w przypadku bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 k.p.a.), bez uprzedniego przeanalizowania i odniesienia się do rozstrzygnięcia organu I instancji co do jej prawidłowości w zakresie obszaru oddziaływania obiektu decydującego o przymiocie (bądź jego braku) strony postępowania. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołań H. G., D. i J. M. oraz B. P. działającego w imieniu własnym i w imieniu A. W., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w jego ocenie inwestor wypełnił wszystkie wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie stwierdził naruszeń prawa mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powtórzono za uzasadnieniem decyzji organu I instancji, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. B. Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 248) oraz ustaleniami decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stwierdzono dalej, że inwestor dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymagane dokumenty, tj.: projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany uzyskał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, a także posiada wymagane art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oświadczenia projektanta, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także pozytywną opinię komunikacyjną Zarządu Dróg Miejskich Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie drogi dojazdowej do osiedla i opinię Inżyniera Ruchu Urzędu W. w zakresie geometrii ulic w rejonie inwestycji oraz opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Nr [...] z dnia [...] października 2006 r, opiniującą pozytywnie lokalizację sygn. aktVII SA/Wa 820/09 sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej. Inwestor uzyskał również decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2007 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...] ) oraz decyzję Prezydenta W. o umorzeniu postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej działek przeznaczonych pod inwestycję z dnia [...] sierpnia 2003 r., z dnia [...] października 2006 r., z dnia [...] listopada 2006 r., z dnia [...] marca 2007 r. Ponadto, inwestor uzyskał warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej, warunki techniczne zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, warunki odprowadzania ścieków do przewodu tłoczonego kanalizacji ściekowej M., wód opadowych - zgoda Spółki [...] B. na odprowadzanie wód opadowych do rowu B. W ocenie organu odwoławczego załączony do wniosku projekt spełnia wymagania przepisów § 12 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. Organ wskazał także, że inwestor stosownie do wymagań obowiązującego na terenie planowanej inwestycji planu miejscowego, zachował odległości od korony kanału nr [...] oraz uzgodnił projektowaną zabudowę z [...] Zakładem Gazowniczym. Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. P. i B. P. w imieniu swoim i jako pełnomocnik A. W., wnosząc o uchylenie ww. decyzji. . Skarżący powtórzyli wcześniej złożone zarzuty odnoszące się do naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim zarzucając naruszenie § 9 ust. 1 planu, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenów, na których realizowana będzie inwestycja jest mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 warunkiem dopuszczającym realizację zabudowy wielorodzinnej jest dostosowanie charakteru i wymagań obiektów do użytkowania podstawowego. Zdaniem skarżących realizacja przedmiotowej inwestycji narusza ten warunek. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania tereny przeznaczone na obiekty i urządzania dopuszczone warunkowo na podstawie § 9 ust. 3 pkt 1 nie mogą przekraczać 30% całości powierzchni poszczególnych terenów oznaczonych symbolem MN (terenów pod zabudowę jednorodzinną),a w zatwierdzonym projekcie stanowią 100%, czyli przekraczają one te przyjęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 30 % poszczególnych obszarów MN i są w zatwierdzonym projekcie wyliczone łącznie dla obszarów M i MN. sygn. aktVII SA/Wa 820/09 Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie § 8 ust. 4 pkt 5 i 8 oraz § 28 miejscowego planu zagospodarowania, z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora w projekcie sposobu gromadzenia, retencji i następnie rozsączkowania do gruntu czystych wód opadowych, nie przeprowadzenie badań gruntowych, oraz nie przedstawienie przez inwestora sposobu odprowadzania wód opadowych w sytuacji, kiedy na tym obszarze często poziom wód gruntowych pokrywa się z poziomem terenu. Skarżący podnieśli, że inwestor nie przedstawił czytelnego odprowadzenia wód gruntowych (kanalizacja, zbiorniki retencyjne). Brak rzetelnych wyliczeń wielkości odprowadzanych wód sprawia zatem, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż działki będą podtapiane. Tym samym w sposób oczywisty inwestycja oddziaływuje negatywnie na działki skarżących. Skarżący zarzucają również niezgodność decyzji z § 9 ust. 2 pkt 12 i 14 miejscowego planu zagospodarowania, polegającą na niezrealizowaniu obowiązku odsunięcia zabudowy o min. 7m, a linii ogrodzeń o min. 3 m od korony kanału nr [...] (biegnącego wzdłuż ul. [...] ) oraz budynków o min. 5 m, a linii ogrodzeń o min. 2 m od pozostałych cieków wodnych. Ponadto § 9 ust. 3 pkt 1 dla obszaru MN miejscowy plan zagospodarowania ogranicza zabudowę wielorodzinną do 3 kondygnacji, tymczasem inwestor już wybudował 4 kondygnację, tłumacząc jednocześnie, że jedna z nich będzie obsypana ziemią i nabierze charakteru piwnicy. Zdaniem skarżących jest to niezgodne z planem miejscowym, niedopuszczającym wykonywania nasypów. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie § 17, § 23, § 24 miejscowego planu zagospodarowania poprzez niewskazanie w projekcie sposobu modernizacji sieci dróg istniejących i nieuwzględnienie obsługi komunikacyjnej terenu poprzez projektowane ulice i zaopiniowanietej koncepcji przez Zarząd Dróg Miejskich. Ponadto skarżący wskazują, że ściany budynków 1-15, w części z oknami zabudowy logii, znajdują się w odległości ok. 250 cm od jego działki, gdy minimalna przewidziana prawem odległość od działki sąsiada wynosi 400 cm w związku z powyższym skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności sygn. aktVII SA/Wa 820/09 z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a brak stanowiska organu w kluczowych kwestiach stanowiących podstawę zarzutów skarżących uniemożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie dokonały analizy i porównania stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę zastrzeżeń, nie odnosząc się do nich w decyzji organu II instancji, skutkiem czego decyzja ta została wydana przedwcześnie, gdyż zgromadzona dokumentacja sprawy bez ustosunkowania się do rzeczowo przedstawionych przez strony zarzutów, nie dawała podstaw do formułowania materialnoprawnej oceny końcowej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i sygn. aktVII SA/Wa 820/09 zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Stwierdzenie w decyzji organu II instancji, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez żadnego ustosunkowania się do rzeczowo wywodzonych twierdzeń strony skarżącej nie spełnia wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Organy w szczególności nie ocenił, czy zasadne są zarzuty naruszenia § 9 ust. 3 pkt 1 planu dopuszczającego realizację zabudowy wielorodzinnej pod warunkiem dostosowania charakteru i wymagań obiektów do użytkowania podstawowego. Nie odniesiono się do twierdzenia dotyczącego naruszenia § 9 ust. 4 pkt 2 planu, iż tereny przeznaczone na obiekty i urządzania dopuszczone warunkowo na podstawie § 9 ust. 3 pkt 1 nie mogą przekraczać 30% całości powierzchni poszczególnych terenów oznaczonych symbolem MN (terenów pod zabudowę jednorodzinną). Organ nie dokonał w tym względzie oceny jak rozumie ten zapis planu, a w szczególności, czy zajęcie przez jednego z inwestorów 30% całości powierzchni poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna, nie narusza w sposób istotny praw właścicieli pozostałych gruntów położonych w obrębie terenów pod zabudowę jednorodzinną do realizacji przez nich zabudowy dopuszczonej warunkowo. Nie ustosunkowano się również do zarzutów związanych z możliwością podtapiania gruntów skarżących przez nierozwiązanie sprawy odprowadzania wód opadowych w kontekście również naruszenia § 8 ust. 4 pkt 5 i 8 oraz § 28 planu. Organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę w przypadku podniesienia przez stronę nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki budowlanej nie może zasłonić się twierdzeniem, iż projekt został sporządzony, a następnie sprawdzony przez uprawnione osoby. Istotą udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu jest bowiem podjęcie decyzji administracyjnej przez właściwy organ działający w zakresie powierzonych mu kompetencji, co oznacza, iż działa on w imieniu państwa i wyraża jego wolę w podjętej decyzji. Organ administracji publicznej ponosi zatem odpowiedzialność za to, że podjęta przez niego decyzja jest zgodna z prawem. W żadnym zatem razie oświadczenia uprawnionych korporacyjnie osób do sporządzenia czy sprawdzenia projektu budowlanego nie pozbawiają organu możliwości kontroli, ani nie wyłączają jego kompetencji w zakresie zgodności zatwierdzanego projektu z prawem. Dzieje się tak szczególnie wówczas, gdy strona wskazuje na nieprawidłowości, którymi jej zdaniem dotknięty jest projekt budowlany. sygn. aktVII SA/Wa 820/09 Uwagi te odnoszą się również do uzgodnień przedkładanych przez inwestora z projektem, jeżeli strona je kwestionuje wskazując na możliwe skutki ewentualnie wadliwych uzgodnień, czy też niespójności projektu z planem. Nie jest rzeczą Sądu dokonywanie ocen w zakresie podnoszonych w postępowaniu administracyjnym i nierozstrzygniętych w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych Sąd jest bowiem powołany do kontroli zgodności z prawem decyzji, a nie zastępowania organu administracyjnego w rozstrzyganiu kwestii, które należą do organu. Nierozpatrzenie zaś przez organ II instancji pism składanych w toku postępowania i zarzutów odwołania powtórzonych w skardze do Sądu ocenić należało jako powale naruszenie przepisów odnoszących się do zbierania i oceny dowodów oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia w sposób istotny mogą wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przed ponownym wydaniem decyzji organ administracji jest zobowiązany do odniesienia się do wymienionych w uzasadnieniu wyroku nierozpatrzonych okoliczności, a także zarzutów podnoszonych przez strony. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.