II SA/Sz 638/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez powiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia F. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. wymierzające F. Spółka z o.o. z siedzibą w K. karę w wysokości [...] zł, z tytułu przystąpienia do użytkowania, bez powiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, [...] pawilonów hodowlanych do hodowli [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania [...] pawilonów przeznaczonych do hodowli [...], wybudowanych na działkach [...] obręb K., gm. N. Wydane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., w obecności przedstawiciela inwestora – J. W. przeprowadził kontrolę budowy fermy [...], prowadzonej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę [...] wiat drewnianych z przeznaczeniem do hodowli [...]. Dokonane w toku przeprowadzonych czynności protokolarne ustalenia wskazują, że pawilony hodowlane wybudowane na nieruchomości nr [...] w m. K. , gm. N. są użytkowane bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia robót. W oparciu o powyższe postanowieniem z dnia [..] r. organ powiatowy wymierzył inwestorowi karę z tytułu przystąpienia do użytkowania [...] pawilonów do hodowli [...] bez stosownego zgłoszenia. Rozpatrując zażalenie Spółki z o.o. F. z siedzibą w K., organ II instancji postanowieniem z dnia [...]r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż w sentencji zaskarżonego postanowienia oprócz obiektów kontrolowanych, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. , w stosunku do których został stwierdzony fakt przystąpienia do użytkowania bez zgłoszenia, organ I instancji ujął obiekty realizowane na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. w stosunku do których nie przeprowadził dowodu w sprawie, mogących wskazywać naruszenie przepisów art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] r. w obecności prezesa F. i inspektora nadzoru inwestorskiego przeprowadził czynności kontrolne budowy realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. oraz decyzji z dnia [...] r. i stwierdził, że w zespole pawilonów do hodowli [...] wybudowano [...] pawilonów hodowlanych – pawilony zasiedlone – użytkowane, natomiast w zespole pawilonów kwarantanny wybudowano [...] pawilonów, które w dniu kontroli nie były zasiedlone. Na użytkowanie tych pawilonów inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia. W wyniku powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., stwierdzając naruszenie przepisów prawa budowlanego wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wymierzeniu kary. W zażaleniu na to postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że sankcje przewidziane w art. 57 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane odnoszą się do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. W ocenie strony skarżącej kara przewidziana tym przepisem może być zastosowana jedynie przy obiektach, których budowa została zakończona po dniu [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na protokół z przeprowadzonej kontroli w którym zapisano, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, będąca przedmiotem postępowania została zakończona w [...] r., a więc na kilka lat przed wejściem w życie ustawy dającej organom nadzoru budowlanego uprawnienie do nakładania tych kar. W ocenie skarżącej wszystkie podmioty, które przed dniem [...] r. przystąpiły do użytkowania wzniesionych obiektów bez wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy, powinny ponosić konsekwencje wyłącznie na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego (art. 93 pkt 7). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że organ I instancji wypełniając obowiązki przewidziane Prawem budowlanym stwierdził, że 36 pawilonów z przeznaczeniem do hodowli norek jest samowolnie użytkowanych. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio przepisy o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez organ faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Dwukrotne oględziny przeprowadzone przez organ I instancji potwierdziły samowolne użytkowanie [...] pawilonów przeznaczonych do hodowli [...] z wybudowanych przez inwestora [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe obiekty budowlane zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane , należało zakwalifikować do II kategorii zgodnie z którym dla budynków służących gospodarce rolnej, takich jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, współczynnik kategorii obiektu (k) równy jest 1,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) równy jest 1,0. W oparciu o powyższe kara za stwierdzone nielegalne użytkowanie [...] pawilonów przeznaczonych do hodowli [...] wyniosła [...] zł. Mając na uwadze, że organ I instancji zaskarżoną decyzją nałożył karę przewidzianą w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, także za pawilony nieużytkowane, organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i wymierzył inwestorowi karę wyłącznie za obiekty w stosunku do których stwierdzono fakt użytkowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wprowadzenia przepisów nowej ustawy, organ odwoławczy podał, iż ustawodawca wprowadzając przepisy dotyczące kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, jednoznacznie wskazał, iż do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 57 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Oznacza to, że z dniem wskazanym przez ustawodawcę organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 również w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 kpa i wniosła o jego uchylenie. W skardze zarzucono, iż organ odwoławczy pomimo uchylenia decyzji organu I instancji i zmiany wysokości nałożonej kary, nie tylko nie dostrzegł błędów popełnionych przez ten organ, ale sam błędy te powielił. Wydane rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji, natomiast sam nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że pawilony są użytkowane, nie podał też żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających wnioski do jakich doszedł przeprowadzając czynności kontrolne. Ponadto w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed [...] r. wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed ta datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo. Kara ta jest bowiem ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli. Przedmiotowe pawilony wzniesione zostały na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., zatem organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie, który w opisanym stanie prawnym nie może być zastosowany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 P.p.s.a. Podstawowa kwestia rozpoznawanej sprawy dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do przedwsięwzięcia polegającego na wzniesieniu [...] pawilonów przeznaczonych do hodowli [...] na działkach oznaczonych nr [...] obręb K., gm. N., zrealizowanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. – do użytkowania których przystąpiono bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia robót – w roku [...], a więc na długo przed wejściem w życie wskazanego przepisu. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji organ uznał, że należy inwestorowi wymierzyć karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania [...] pawilonów przeznaczonych do hodowli norek, wybudowanych na działkach nr [...], [...]. W ocenie skarżącej w opisanym stanie prawnym, przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, nie może być zastosowany. Na wstępie rozważań dotyczących kwestii, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa zauważyć należy, że warunki wymagane przy przystąpieniu do użytkowania obiektów oraz konsekwencje ich naruszenia wielokrotnie były nowelizowane. W okresie przed nowelizacją prawa w budowlanego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 80, poz. 718) ustawodawca w ogóle nie przewidywał trybu i sposobu "legalizowania" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem do użytkowania (art. 54 § 1 i 2). Nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego traktowane było jak wykroczenie ( art. 93 pkt 7 ). W noweli z dnia 27 marca 2003 r. do art. 57 dodano ust. 6 stanowiący, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli oraz ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu. W art. 7 przepisów intertemporalnych tej noweli wprowadzona została generalna zasada stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie. W treści art. 7 ust. 3 wskazano, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Powyższe oznacza, ograniczenie stosowania nowej regulacji art. 57 ust. 6 i 7 do tych obiektów w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy, tj. po 11 lipca 2003 r. W konsekwencji do wszystkich spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należało stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że obiekty wzniesione przed tą datą nie podlegały obowiązkowej kontroli jak też wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli( pogląd taki wyrażono również w wyroku NSA z dnia 28.11.2008 r., II OSK 923/07). Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych należy wiązać z zasadą zaufania do państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym omawianym przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.10.2006 r., P 27/05, Lex 210815). Obowiązująca norma art. 57 ust. 7 którą w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy administracji wprowadzona została nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888). Przepisy tej ustawy wprowadzone zostały w życie z zachowaniem zasady bezpośredniości, tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 nowe przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Wyjątek dotyczy kar o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59 f, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy w sprawach wszczętych a niezakończonych ich wysokość oblicza się według przepisów dotychczasowych. Powyższe pozwala sądzić, że wprowadzenie w treści art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 wyjątków od zasady bezpośredniości wskazuje na wątpliwości ustawodawcy co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze wątpliwości co do spójności przepisów intertemporalnych ustawy kwietniowej w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 oraz zasadę prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność uwzględniania przepisów noweli z 27 marca 2003 r. o zmianie prawa budowlanego, bowiem dopiero ta nowela wprowadziła instytucje obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54-59g), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono zarazem stosowanie nowych instytucji obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę udzielone zostało po dacie wejścia w życie ustawy tj. po 11 lipca 2003 r. Należy również wskazać na zgodne stanowisko orzecznictwa, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 11 lipca 2003 r. wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed tą datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo. Kara ta jest bowiem ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli (wyrok NSA z 28.11.2008 r., II OSK 923/07). Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby do naruszenia zasady prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie zasady zaufania do prawa – art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. może więc dotyczyć tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r., z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. W przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu organ nadzoru budowlanego może podjąć jedynie czynności, do których uprawniają go przepisy ustawy po uwzględnieniu wyłączenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Odmienna ocena organów administracji obu instancji doprowadziła do wydania postanowień z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów postanowienia te na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.