II SA/Op 372/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Teresa Cisyk - spr. Sędziowie Sędzia WSA - Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie wykonania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga firmy A Sp. z o.o. w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...], nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Podjęcie zaskarżonego aktu poprzedziło następujące postępowanie: Po przeprowadzonej kontroli w A Sp. z o. o. z siedzibą w B. k. O., w Oddziale Spółki w K. przy ul. [...], Państwowa Inspekcja Pracy w K., nakazem z dnia 23 listopada 2007 r., nr rej. [...], nałożyła w pkt 8 na kontrolowaną Spółkę obowiązek "zapewnienia wody przy misce ustępowej w pomieszczeniu ustępu oraz przy umywalkach w umywalni" w terminie do dnia 31 stycznia 2008 r. W wyniku rekontroli, przeprowadzonej w dniach 23 i 29 września 2009 r., inspektor pracy stwierdził niewykonanie obowiązku z pkt 8 powyższego nakazu. W następstwie czego, skierowane zostało do Spółki upomnienie z dnia 27 października 2009 r., nr rej. [...], przypominające o obowiązku z nakazu i zobowiązujące do jego wykonania, w ciągu 7 od dnia doręczenia upomnienia. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie 5000,00 zł. Organ podał rachunek bankowy, na który należy uiścić nałożoną grzywnę oraz wskazał termin do jej uiszczenia, tj. do 30 marca 2010 r. W pkt 2 postanowienia organ wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...], który wystawił Inspektor Pracy OIP w Opolu. Podkreślono, że w przypadku niewykonania obowiązku, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik Spółki, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że właściciel nieruchomości, na której znajdują się pomieszczenia Spółki, podjął stosowne czynności w celu zapewnienia wody oraz wystosował do PIP w Opolu, w dniu 15 lutego 2010 r., pismo wyjaśniające i opisujące postęp prac przy realizacji przyłącza wody w Oddziale A Sp. z o.o. w K. Podkreślono, że dnia 15 stycznia 2010 r., B Sp. z o. o. wyraziła zgodę na poprowadzenie przyłącza wodociągowego do działki [...] należącej do J. W. Ponadto, w dniu 15 lutego 2010 r., odebrane zostały warunki wykonania przyłącza wody, określone przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K. Zdaniem Spółki, z treści tych pism wynika, że zostały podjęte stosowne kroki i prace w celu realizacji obowiązku zapewnienia wody, jednakże ze względu na długi okres załatwiania spraw związanych z przyłączem wody, "wywiązanie się z nałożonego obowiązku wymaga czasu". W związku z powyższym, uznano, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia grzywny na Spółkę, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją zobowiązanego zawartą w jego zażaleniu. Po dokonanej analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie, organ zaakcentował, że zobowiązany uchyla się od wykonania decyzji inspektora pracy przez blisko trzy lata i w tym okresie nie podjął żadnych działań mających na celu jej realizację, co miało wpływ na wysokość nałożonej grzywny. Dopiero pod groźbą wszczęcia postępowania egzekucyjnego podjął wstępne działania, które dopiero z chwilą ich realizacji mogą być potraktowane jako zmierzające do wykonania decyzji nakazowej. W ocenie organu, nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5 000,00 zł powinna realnie wpłynąć na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A Sp. z o.o. w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 6 § 1 i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia realizacji obowiązku w chwili, gdy obowiązek był już wykonywany, przez co zastosowany środek spełnia faktycznie funkcję kary, pomimo tego, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym władczym stosowanym, gdy zobowiązany nie zachowa się w określony sposób; - błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, polegający na przyjęciu, że A Sp. z o. o. nie wykonuje obowiązku nałożonego przez Państwową Inspekcję Pracy. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu, podkreślając, że grzywna została nałożona w dniu [...]., tj. miesiąc po poinformowaniu pismem z dnia [...] Państwowej Inspekcji Pracy w Opolu o podjętych już czynnościach zmierzających wprost do wykonania nałożonego obowiązku. Środek egzekucyjny jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, jest celowy, jeżeli obowiązek nie jest wykonywany, a nie w sytuacji, gdy zobowiązany podjął wszystkie niezbędne kroki celem wykonania decyzji. Zdaniem skarżącej Spółki, nałożenie grzywny nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro grzywna została nałożona w chwili, gdy obowiązek był już wykonywany, przez co zastosowany środek spełnia faktycznie funkcję kary, pomimo tego, że grzywna, jak sam stwierdza Okręgowy Inspektor Pracy jest środkiem egzekucyjnym a nie karą. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że decyzja nie nakazywała wykonania przyłącza wody do działki, na której znajduje się Oddział Spółki, tylko zapewnienia wody przy misie ustępowej w pomieszczeniu ustępu oraz przy umywalkach w umywalni. Organ dodał, że "podjęte stosowne kroki i prace" nie znalazły finału, bowiem Spółka nie zrealizowała nałożonego obowiązku. Ponadto, przedstawiony stan faktyczny uzasadnia nałożenie grzywny w celu przymuszenia a dolegliwość w postaci jej zapłaty winna odnieść skutek w postaci wykonania obowiązku, który został nałożony decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r., pełnomocnik skarżącej dodał, że podjęte czynności zmierzające do wykonania obowiązku nie są tylko "czynnościami na papierze", jak twierdzi organ, lecz są to działania realne, podejmowane w celu realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku z decyzji. Pełnomocnik wniósł o zasadzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z kolei uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dających podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a. Na podstawie art. 134 P.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze przedstawione kryteria, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy w wydanych postanowieniach przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, także i w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku powtórnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (organ wyższej instancji) i utrzymania w mocy kwestionowanego aktu pierwszej instancji, jest ono identyczne, bowiem pokrywa się ze stanowiskiem zajętym w postanowieniu organu pierwszej instancji. Należy zatem przyjąć, że utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego wskazuje na przyjęcie, że zachowano właściwą formę prawną wydanego aktu oraz jego podstawę prawną i zawarte w nim rozstrzygnięcie. Skoro Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, w wyniku swojego postępowania, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to tym samym doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W trybie wskazanego przepisu, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: - odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 ustawy, - postanowienie o nałożeniu grzywny, o którym mowa w art. 122 § 1 ustawy. Z kolei, wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny określa art. 122 § 2 ustawy, przewidując, że postanowienie w tym przedmiocie winno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ponadto zasygnalizować można, że zgodnie z art. 122 § 3 ustawy, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z tego ostatniego środka skorzystał skarżący w rozpatrywanej sprawie. W świetle wyżej przywołanej regulacji, postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, z dnia [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera obligatoryjnego elementu z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Wprawdzie organ egzekucyjny wezwał skarżącego (w pkt 2 postanowienia), jako zobowiązanego do wykonania określonego przez Inspektora Pracy OIP w Opolu, w tytule wykonawczym obowiązku, ale nie wskazał (nie wyznaczył) skarżącemu terminu w tym postanowieniu. Wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie zostało zatem obwarowane żadnym terminem. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp - orzeczenia wykonania zastępczego. Dlatego też, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji winny być uchylone, gdyż zostały wydane z uchybieniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Postanowienie bowiem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wskazuje terminu do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu, a opisanego w tytule wykonawczym. W postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy nie konwalidował tej wady postanowienia organu pierwszej instancji i z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy utrzymał je w mocy, co skutkuje tym, że z naruszeniem prawa zostało wydane również zaskarżone postanowienie. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że w świetle art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazanie terminu do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wynikającym z nakazu Państwowej Inspekcji Pracy jest ważnym elementem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a brak jego określenia (wskazania) stanowi wadę, która ma wpływ na wynik sprawy. Brak określenia tego terminu stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia (por. wyrok NSA z 30 listopada 1998 r., I SA 793/98 - LEX nr 44662; wyrok WSA z 13 lutego 2008 r., II SA/Gl 952/07 - LEX nr 443769; z 17 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1112/06 - LEX nr 304103). Zauważyć też trzeba, że pomimo, iż skarżący nie kwestionuje wysokości grzywny, jednakże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ musi mieć na względzie, że wysokość wymierzonej grzywny wymaga prawidłowego uzasadnienia. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Zasygnalizować też należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały natomiast znaczenia podniesione przez skarżącego kwestie, co do wadliwości merytorycznej postanowienia, bowiem jak wywiedziono wyżej, zaskarżone postanowienia podjęte zostały z uchybieniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, wadliwe postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto w trybie art. 200 tej ustawy.