I OSK 1030/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1010/10 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Starosta R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B., gmina K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej Sąd Rejonowy w R., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiące własność J. S. oraz o odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonego właściciela. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ś. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., działając na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz powołując się na ważny interes gospodarczy poparty interesem społecznym, a także uwzględniając konieczność zabezpieczenia i ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wniósł o udzielnie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r., Starosta R., działając na podstawie art. 122 ust. 1 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 108 K.p.a., udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, położonej w B., stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] należące do J. S. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ odwołując się do treści art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 K.p.a. stwierdził, iż w sytuacjach w nich określonych, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Wskazując na cel, jaki spełniać ma zbiornik "R." – ochrony przeciwpowodziowej dorzecza górnej Odry, od miejscowości powiatu r. aż po W., dodatkowo współpracując ze zbiornikami na Nysie Kłodzkiej i chroniąc ok. 2 mln ludzi mieszkających w strefie oddziaływania rzeki Odry, niewątpliwie będzie zabezpieczał zdrowie i życie ludzkie. Wyjaśnił, że budowa zbiornika przeciwpowodziowego – polder R. dolny – należy do priorytetowych zadań "Programu dla Odry – 2006", a jego realizacja przewidziana jest w ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. a także w umowie pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Bankiem Światowym. Inwestycja jest nadto finansowana z budżetu państwa, z pożyczek Banku Światowego i Banku Rozwoju Rady Europy oraz dotacji Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Finansowanie wymienionej inwestycji ze środków zewnętrznych wymaga zachowania szczególnych procedur jej realizacji, w tym m.in. inwestor zobowiązany jest dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę tego zbiornika najpóźniej w dniu 30 czerwca 2010 r., a jego brak spowodować może negatywne konsekwencje finansowe, uniemożliwić m.in. otrzymanie dotacji z funduszu spójności w wysokości 350 mln zł. Organ stwierdził, że realizacja wymienionej inwestycji wymaga pozyskania przez inwestora praw do terenu objętego decyzją lokalizacyjną Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2004 r. Posiadanie tytułu prawnego do wymienionej nieruchomości umożliwi inwestorowi ubieganie się o decyzję o pozwoleniu na budowę zbiornika przeciwpowodziowego. Pomimo, iż działki te zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r., to wobec wniesionego odwołania, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie. Tym samym inwestor nie może uzyskać tytułu prawnego do wymienionych na wstępie działek, a to z kolei skutkuje niemożnością ubiegania się o pozwolenie na budowę, czyli zwłoka w zajęciu tej nieruchomości uniemożliwia realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W odwołaniu J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, do udziału w którym nie wezwano jego rodziców. W uzasadnieniu podniósł, iż natychmiastowe wejście na działkę pozbawi go dochodów, z których utrzymuje siebie i rodziców, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa stanie się prawem. Dodał przy tym, że po podpisaniu umowy zamiany nieruchomości wywłaszczonych na nieruchomości z kompleksu p. B będzie można zająć jego działkę. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub w uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w świetle 108 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Za bezsporny uznał fakt, iż budowa zbiornika przeciwpowodziowego R. na rzece Odrze jest realizacją celu publicznego, który ma służyć zabezpieczeniu mienia państwa i jego obywateli. Naruszenie interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 K.p.a., obejmuje m.in. przypadki naruszenia interesu państwa. Niewątpliwym jest, że konieczność realizacji inwestycji niezbędnej z punktu widzenia zabezpieczenia mienia państwa, w tym jego obywateli, stanowi interes społeczny w rozumieniu przywołanego przepisu. Argumentował, że kluczowym elementem umożliwiającym realizację zbiornika R. jest otrzymanie przez inwestora – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. pozwolenia na budowę. Aby je otrzymać inwestor musi posiadać tytuł do dysponowania nieruchomością. Nadto uwzględniono, że na realizację tego celu publicznego przewidziano środki z Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Warunkiem uzyskania tych środków jest także uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a niezbędny w tym zakresie wniosek musi być złożony do końca 2010 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda zauważył, że jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J. S., a dożywotnie prawo służebności mieszkania zapewniane przez skarżącego rodzicom nie dotyczy przedmiotowych działek. Nie mógł także odnieść skutku zarzut nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia bowiem do zastosowania opisanej procedury w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie stała się jeszcze ostateczna lub została zaskarżona do sądu administracyjnego.. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniósł podobne argumenty jak w odwołaniu. Dodał, że zarzut naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego polega na cząstkowym wywłaszczeniu jego gospodarstwa rolnego obejmującym tylko pola przeznaczone pod wał. Wywłaszczenie nie obejmuje natomiast tych pól, które znajdują się w czaszy zbiornika. Powtórzył, że nie rozpatrzono możliwości zamiany wywłaszczonych gruntów na inne, tym bardziej, że dzierżawiąca je osoba wyraziła zgodę na przedterminowe rozwiązanie jej umowy i przekazanie tych gruntów rolnikom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy, Wojewoda potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że w zaskarżonej decyzji jako uprawnionego wskazano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a powinien być wskazany Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. (czyli gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zatem organ pierwszej instancji uprawniony został do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu, jeżeli decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna albo w wyniku złożenia od niej odwołania wydana została przez organ odwoławczy decyzja, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. W ten sposób ustawodawca przewidział odrębny rodzaj zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia celu publicznego. Nie nadaje się decyzji o wywłaszczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, a od dnia [...] listopada 2009 r. w wyniku zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami, także w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej, dodatkowo może tej decyzji być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w analizowanej sprawie przesłanki wskazane w art. 122 ustawy zostały spełnione. Wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonej w B. i stanowiącej własność J. S. nastąpiło mocą decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika przeciwpowodziowego "R.". Decyzja ta nie stała się decyzją ostateczną. Wobec wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a wyniku wniesionej skargi sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. oddalił skargę J. S.(sygn. akt II SA/Gl 731/09). Wyrok ten nie jest jednak prawomocny z uwagi na wniesienie przez skarżącego skargi kasacyjnej. Zaistniały zatem warunki, które uniemożliwiały realizację planowanego celu publicznego. Wobec braku możliwości dysponowania przez inwestora wywłaszczoną nieruchomością, niemożliwe stało się dalsze postępowanie zmierzające do realizacji planowanego zamierzenia, tj. inwestor nie posiadając prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Blokując to postępowanie, uniemożliwiono jednocześnie wystąpienie do właściwych podmiotów o przeznaczone na realizację planowanego celu publicznego środki finansowe, czyli w konsekwencji bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji tego celu, cel ten w ogóle nie mógłby być zrealizowany. Odnosząc się do zarzutu wydania przez Starostę R. decyzji z niewłaściwie oznaczonym podmiotem uprawnionym, Sąd podzielił stanowisko skarżącego. Jako organ uprawniony do niezwłocznego zajęcia nieruchomości skarżącego powinien być wskazany Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Sąd zwrócił jednak uwagę na to, że wniosek pochodził od prawidłowo oznaczonego organu, a umieszczenie w sentencji tej decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a nie Dyrektora tego Zarządu, nie stanowi naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną wniósł J. S.. Zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie. Zarzucił: - obrazę prawa materialnego: - polegającą na nie ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego, iż jako rolnik ma prawo żądać aby zostały wywłaszczone mu nie tylko grunty przeznaczone pod wał ale i grunty znajdujące się w przyszłej czaszy zbiornika zwłaszcza, że złożył w 2004 r. u Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. formalny wniosek o wywłaszczenie mu zarówno gruntów zajętych pod wał jak i znajdujących się w czaszy przyszłego zbiornika; - wniosek o przyjęcie tej skargi kasacyjnej uzasadnił tym, iż obca jest znajomość art. 92 ust. 5 prawa wodnego zarówno organom wywłaszczeniowym jak i sądom orzekającym w podobnych sprawach przez zatwierdzenie, że wypłatę za odszkodowanie ma wypłacić skarżącemu Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. podczas gdy należy to do obowiązku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Przed zasadniczymi kwestiami wynikającymi z podstawy kasacyjnej odnotować trzeba, że postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 40/11, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 731/09, w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Ś. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Jest to o tyle ważne, że w skardze kasacyjnej w sprawie I OSK 40/11, wnoszący kasację sformułował podstawę kasacji w taki sam sposób jak w niniejszej sprawie, zaś odrzucenie skargi kasacyjnej nastąpiło z uwagi na niespełnienie przez skargę kasacyjną wymogów zawartych w art. 176 P.p.s.a. Nie ma jednak związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a. Wspomniany pogląd odnosił się do sprawy o wywłaszczenie. Rozpoznawana jest zaś sprawa o zezwolenie na zajęcie nieruchomości unormowana w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W sprawie o zezwolenie na zajęcie nieruchomości przepis art. 92 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 2019 ze zm.) miał zastosowanie. Należało więc odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 5 Prawa wodnego poprzez udzielenie zezwolenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w G., zamiast Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Najpierw zauważyć trzeba, że niezależnie od sporu co do możliwości zakwalifikowania zarzutu naruszenia przepisu prawa ustrojowego – a takim jest przepis art. 92 ust. 5 Prawa wodnego – do materialnej, bądź procesowej podstawy kasacyjnej, udzielenie zezwolenia podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, należy do dyspozycji art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgłoszony zarzut można zatem uznać za mieszczący się w materialnej podstawie kasacji związanej z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji, dostrzegając uchybienie, trafnie uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia został złożony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., a więc przez organ wskazany w art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, jako ten, który pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Jednak regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest podmiotem nieuczestniczącym w wykonywaniu tego zadania. W myśl art. 92 ust. 5 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Pominięcie w nazwie podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, Dyrektora Regionalnego Zarządu w G., było uchybieniem możliwym do sanowania w trybie rektyfikacji decyzji administracyjnej (art. 113 § 1 K.p.a.). Usuwanie wad nieistotnych nie następuje w trybie środków zaskarżenia (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 448 i 454). Niezależnie zaś od zaistnienia określonego naruszenia, zaskarżoną decyzję można uchylić tylko wtedy, gdy uchybienie: miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W obu przypadkach podstawą uchylenia nie są uchybienia, które należy zakwalifikować do nieistotnych wad decyzji. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieobjęcie wywłaszczeniem części gruntów skarżącego jest wadliwy. Skarżący nie wskazał naruszonego przepisu i w tym zakresie skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom art. 176 P.p.s.a. Zauważyć można jedynie, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o zakresie wywłaszczenia. Sprawa ta była objęta rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Skarga J. S. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 731/09, a skarga kasacyjna J. S. została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 40/11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1