II GSK 505/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Z. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1972/10 w sprawie ze skargi Z. Z. i P. G. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1972/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. Z., P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r., o numerach [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. wymierzył Z. Z. i P. G. (dalej: Skarżącym) - armatorom statku rybackiego UST-54 - karę pieniężną w ośmiu sprawach w wysokości po 20.000 zł za połowu dorsza w Morzu Bałtyckim z naruszeniem przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie z 2005 r.) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. Urz. UE L Nr 180 dalej: rozporządzenie nr 804/2007). Po rozpatrzeniu odwołań Skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] wymierzającą Z. Z. i P. G. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł i orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 32.000 zł, za to, że w dniach 30 września – 5 października 2010 r. jednostka złowiła i przywiozła do portu 4715 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 29016 zł (nr decyzji [...]). Pozostałe decyzje organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy. Minister zaznaczył, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji czynności kontrolnych stwierdzono, że na podstawie wpisów do kart dziennika połowowego i dokumentów sprzedaży produktów rybnych: - w dniach 22 - 25 września 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 2106 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 13320 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 25 - 27 września 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 1720 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 10818 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 6 - 7 października 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 1240 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 6360 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 9 - 11 października 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 1790 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 9180 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 15 - 16 października 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 251 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 1333 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 22 - 24 października 2007 r. – jednostka złowiła i przywiozła do portu 1404 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 7440 zł (nr decyzji [...]); - w dniach 25 – 28 października 2010 r. jednostka złowiła i przywiozła do portu 2330 kg dorsza w relacji pełnej, uzyskując w wyniku nielegalnego połowu korzyść finansową w wysokości 14446 zł (nr decyzji [...], pomimo zakazu połowu tej ryby. Minister stwierdził, że tym samym naruszony został przepis art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Powyższy zakaz wprowadzony został w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na te obszary na 2007 rok (art. 1 cyt. rozporządzenia Komisji). Zakaz obowiązywał w okresie od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Ustanowiony w rozporządzeniu Komisji nr 804/2007, bezpośrednio obowiązującym zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006 i zgodnie z konstytucyjną wartością, jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi Z. Z., P. G. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oddalił ją, podzielając w pełni argumentację wyrażoną w zaskarżonych decyzjach. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego, są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Nie jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich, w przeciwieństwie do dyrektyw unijnych, które wiążą w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Sąd wskazał, że podstawą wymierzenia Skarżącym kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007. Statek UST-54, którego armatorami byli Z. Z. i P. G., wykonywał połowy dorsza po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez rozporządzenie nr 804/2007. Za działania te w siedmiu sprawach została wymierzona Skarżącym kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, zaś w jednej ze spraw 32.000 zł. Zdaniem Sądu I instancji, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, uzasadniający zakaz połowu dorsza sformułowany w rozporządzeniu nr 804/2007 nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, dla stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz dla wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie nr 2371/2002). Stosownie do art. 26 cyt. rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez państwa członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Sąd wskazał na treść art. 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. L nr 261/1 z 20.10.1993 r., dalej: rozporządzenie nr 2847/93), który nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia właściwych działań o charakterze administracyjnym lub postępowań karnych, zgodnie z prawem krajowym, skierowanych przeciw osobom fizycznym lub prawnym odpowiedzialnym za nieprzestrzeganie wspólnej polityki rybołówstwa. Skutkować one mają, zgodnie z właściwymi krajowymi przepisami prawnymi, skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia – korzyści finansowych wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełnienia podobnych wykroczeń. Wśród sankcji wymienia się kary pieniężne. W ocenie Sądu, uprawnienie do dokonywania połowu przyznane specjalnym zezwoleniem połowowym, obowiązywało w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej rozporządzeniem Komisji Europejskiej indywidualnie przyznane uprawnienie połowowe przestało obowiązywać w zakresie objętym danym zakazem. Wskazany skutek nastąpił zatem z mocy prawa. Związane jest to z bezpośrednią skutecznością prawa wspólnotowego, a nie kreowane w wyniku wydania w sprawie indywidualnej stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wprawdzie organ administracji publicznej winien był w wydanym zezwoleniu połowowym zawrzeć to zastrzeżenie, jednakże jego brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Utrata uprawnień do połowów jest wynikiem rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu uprawnień do połowów dorszy, co pośrednio wynika także z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Stosownie do art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62 poz. 574 ze zm.) zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Sąd wskazał, że stosownie do § 2 pkt 22 rozporządzenia z 2005 r. wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej wymierzona armatorom mieści się w granicach ustanowionych przez to rozporządzenie i stanowi dolną granicę zagrożenia przewidzianego za to naruszenie. Sąd uznał również za zasadne uchylenie przez Ministra decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] wymierzającej Z. Z. i P. G., armatorom statku rybackiego UST-54, karę pieniężną w wysokości 20.000 zł i wymierzenie kary w wysokości 32.000 zł. W ocenie Sądu, w przeciwnym wypadku wymierzona kara byłaby niższa niż uzyskana kwota z nielegalnego połowu, co pozostawałoby w sprzeczności z zaleceniami wspólnotowymi. Zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia zakazu reformationis in peius w sprawie również nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. Wysokość kary wymierzonej w tych postępowaniach ponownie ustalał bowiem organ I instancji. Uprzednio wydane w tej sprawie decyzje jako podstawę wymierzenia kary uznawały przepis rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r., o którego niekonstytucyjności, z uwagi na możliwość dolegliwego karania szerokiego kręgu podmiotów za nieokreślone działania (zaniechania) orzekł TK w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08. W ocenie Trybunału, wskazane rozporządzenie jako całość spełnia warunki i prawidłowo doprecyzowuje regulację ustawową, za wyjątkiem przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził. Fakt zastosowania niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia jako podstawy wymierzenia kary administracyjnej musiał skutkować uchyleniem uprzedniej decyzji pierwszej instancji w tym przedmiocie. Nie mogło to jednakże prowadzić do wydania przez Ministra rozstrzygnięć reformatoryjnych. Na przeszkodzie stała konieczność zastosowania innego przepisu rozporządzenia, przewidującego inną rozpiętość sankcji oraz inne minimum niż uprzednio zastosowany, niekonstytucyjny przepis. Sąd podzielił stanowisko Trybunału, że szerokie "widełki", w których górna granica kary administracyjnej może sięgać znacznych wielokrotności kary minimalnej pozwalają na indywidualizację kary, uwzględnienie w procesie stosowania sankcji administracyjnej zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), w zgodzie z ogólnymi zasadami k.p.a., co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nadto z art. 15 k.p.a. wynika konieczność zbadania sprawy w jej całokształcie przez obie instancje, który to wymóg zostaje spełniony dopiero wówczas, gdy organy obu instancji procedują w oparciu o te same przepisy, w wyniku czego organ odwoławczy ma możliwość skontrolowania, czy właściwa sankcja została wymierzona za określone naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Z racji podstaw do zastosowania innego, niż w prowadzonych uprzednio postępowaniach, przepisu ustalającego wysokość kary za określone naruszenie, należało w ramach przewidzianych w rozporządzeniu widełek ustalać wysokość sankcji, która powinna zostać zastosowana, co wymagało prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Zważywszy zatem, iż wysokość sankcji, która winna być zastosowana zasadnie ustalał organ I instancji, zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie mógł być skutecznie podniesiony. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżących o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D.-K.y, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i udzielonej mu odpowiedzi przez Komisję Europejską na zarzuty niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. oraz niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję. Przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby bowiem do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji Nr 804/2007, a nie kontroli legalności zaskarżonych decyzji. II W skardze kasacyjnej Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucili: I. Naruszenie prawa materialnego: 1. akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia z 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia z 2005 r. - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona, 2. § 2 pkt 22 rozporządzenia z 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów II. Naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia z 2005 r. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; 5. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżących z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. Dunin – Kwity, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią na to pytanie udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 rok i niewiarygodność danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznym decyzji administracyjnych (w żaden sposób nie wyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy). Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe. Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że niezbędne dla sprawy ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego. Poza sporem jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Odnośnie do przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Wspólna polityka rybołówstwa regulowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). Według art. 20 powołanego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Powołując ten przepis Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. Z kolei mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Przyjęte rozporządzeniem Komisji przepisy składają się na na unormowanie Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Jak stanowi art. 1 rozporządzenia Komisji: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r." Z kolei na mocy art. 2 wskazanego rozporządzenia pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy armatorzy podlegali karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy armatorzy naruszyli ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz. Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu. Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszyli zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804, obowiązujący od 11 lipca 2007 r. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie), dalszą zaś kwestią jest wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary. Stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii, a to błędnej wykładni polegającej na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz. Poza tym z treści wskazanego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze. Z treści delegacji ustawowej wynika bowiem jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 42 § 2 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie. Nie znaczy to jednak, że prowadzenie połowów przed tą datą – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 2 pkt 42 rozporządzenia w sprawie wysokości kar naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy. Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Skoro – zgodnie art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu. Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b). Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze. Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24. W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze. Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły). Zważywszy na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje. W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia kar nie jest trafny. Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10 oraz z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy, innej niż zaskarżona, przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.