III SA/Wr 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza Od Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności. W dniu [...] roku do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek kontynuacyjny producenta rolnego J. K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok. Wniosek obejmował [...] działki rolne na których w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne - warianty -[...] - uprawy sadownicze z certyfikatem na obszarze [...] ha oraz [...] - uprawy sadownicze w tym [...] z certyfikatem zgodności. W dniu [...] roku od producenta rolnego do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęła informacja rolnika, że plantacja czarnej porzeczki jest w bardzo słabej kondycji i od początku [...] znajduje się pod obserwacją doradcy środowiskowego J. S. W dniu [...] roku J. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. protokół z lustracji plantacji czarnej porzeczki, podpisany przez doradcę rolnośrodowiskowego, w którym stwierdza się, że na działce nr [...] - są liczne uschnięcia krzewów czarnej porzeczki a także występuje choroba grzybowa. Wśród zaleceń, doradca rolnośrodowiskowy wskazał na potrzebę rozważenia zmiany rośliny uprawianej oraz w przypadku jesiennej likwidacji części lub całości plantacji należy rozważyć możliwość siewu ozimin. Jednocześnie doradca poinformował beneficjenta, że wszelkie zmiany dotyczące plantacji powinien zgłaszać do ARiMR. W tym samym dniu tj. [...] roku strona złożyła oświadczenie, iż zgodnie z powyższymi zaleceniami przystępuje do likwidacji plantacji czarnej porzeczki. W dniu [...] roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła korekta wniosku J. K. Po korekcie działka do wariantu [...] została zmniejszona z [...] ha do pow. [...] ha a działka w wariancie [...] z pow. [...] ha do pow. [...] ha. W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał stronę do złożenia oświadczenia o utrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów - zgodnie z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 roku - zmieniającego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych PROW. (Dz.U. z 2009 r. ,Nr 33, poz. 255 ze zm.) W dniu [...] roku J.K. złożył Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMr oświadczenie w którym zadeklarował iż na działce A o pow. [...] ha obsada krzewów porzeczki czarnej była utrzymywana w sezonie wegetacyjnym w ilości [...] szt./ha - zgodnie jednak z informacją udzieloną ARiMR w dniu [...] przystąpiono do jej likwidacji. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. orzekł o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w łącznej kwocie [...] zł. Całość tej kwoty stanowiły płatności do upraw rolniczych w wariancie [...], natomiast płatność do upraw sadowniczych (czarna porzeczka) ustalono w wysokości [...] zł. Decyzja powyższa została wydana na podstawie: art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych, zmienionego powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 lutego 2009 r. , art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ, wyjaśniając przyczyny określenia płatności za uprawy sadownicze (porzeczka) w kwocie [...] zł powołał się na § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r., zgodnie z którym minimalna obsada porzeczki powinna wynosić [...] szt/ha. Ponieważ z oświadczenia rolnika z dnia [...] r. wynikało, że w sezonie wegetacyjnym 2009 utrzymywał minimalna obsadę porzeczki na poziomie [...] szt/ha, to nie zostały spełnione warunki co do minimalnej obsady, w związku z stronie pomocy do powierzchni działek zgłoszonej w ramach wariantu [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent wniósł o jej uchylenie oraz wydanie decyzji przyznającej wnioskowaną płatność w pełnej wysokości. Podniósł, że w 2009 r. posiadał obsadę czarnej porzeczki w wymaganym rozmiarze, bowiem w świetle zmiany rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. , dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r., które weszło w życie od 3 marca 2010 r., minimalna obsada wynosiła [...] szt/ha. Nowelizacja powyższa stanowiła zarazem w § 2, że pomoc finansowa nie polega zmniejszeniu z tytułu nieutrzymania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów, mimo jej nieuzupełnienia do wielkości wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lutego 2009 r. Tak więc w momencie wydania decyzji beneficjent spełniał warunki do otrzymania płatności. Organ odwoławczy - w związku z wątpliwościami jakie pojawiły się w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wezwał stronę do złożenia szeregu dodatkowych dokumentów. W odpowiedzi skarżący dostarczył w dniu [...] r.: 1) rejestry działalności rolno środowiskowej za lata 2005 – 2009, 2) plany działalności rolno środowiskowej za lata 2007 – 2012 wraz z aneksami, 3) protokół [...] z dnia [...], 4) rachunki z zakupu sadzonek, 5) protokół z lustracji plantacji z dnia [...] r., 6) protokół z przesadzania porzeczki z dnia [...] roku, z którego wynika, że w tym dniu, z uwagi na suszę, rozpoczęto przesadzanie porzeczki. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w sprawie miały przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., w brzmieniu uwzględniającym nowelizację z dnia 16 lutego 2010 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że obsada w wysokości [...] szt/ha spełniała wymagane minimum, określone w nowelizacji, jednak nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem oświadczenie o spełnieniu wymogów co do minimalnej obsady odnosi się do faktycznego utrzymania minimalnej obsady, zaś skarżący – jak sam oświadczył – zlikwidował uprawę porzeczki w 2009 r. Za szczególnie istotne dla sprawy organ uznał zapisy protokołu [...], który na dzień [...] r. nie stwierdzał nieprawidłowości i złego stanu uprawy, natomiast zgodnie z zapisami w rejestrze uprawa porzeczki została zlikwidowana pomiędzy [...] a [...] r. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że w sezonie wegetacyjnym w 2009 r. rolnik utrzymywał minimalną obsadę, bowiem możliwość uzyskania płatności za ten rok uzależniono od złożenia oświadczenia i uzupełnienia obsady do dnia [...] r. Tym samym, z powodu likwidacji plantacji, rolnik nie spełnił wymagań rozporządzenia, a zatem zastosowanie znalazł § 2 ust. 4 nowelizacji – zmniejszenie płatności. Organ wskazał również, że w świetle zebranych dowodów (protokół JC, notatka doradcy środowiskowego) jest nieprawdopodobne, by nieprawidłowości stwierdzone w protokole lustracji wystąpiły w tak krótkim czasie – a to świadczy o tym, że producent nie stosował skutecznych zabiegów w celu utrzymania lub podwyższenia żyzności i biologicznej aktywności gleby, co naruszało przepisy UE. W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura powiatowego ARiMR we W., o wydanie decyzji przyznającej pełna płatność za uprawy sadownicze oraz o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r., w części dotyczącej zmniejszenia płatności z uwagi na nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, została wydana niezgodnie z prawem tj. bez podstawy prawnej, jako że została wydana w oparciu o nieobowiązujące przepisy. W dniu [...] roku nie obowiązywało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20.07.2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej PROW - zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16.02.2010 roku, które weszło w życie z dniem 03.03.2010 roku. Wskazał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.02.2010 r. (Dz. U. z 2010 roku, nr 31, poz. 158), a konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie spełnił wymagań określonych tym przepisem, podczas gdy skarżący nie miał obowiązku uzupełniania obsady plantacji do dnia [...] r. , gdyż na dzień złożenia wniosku jak i przez cały sezon wegetacyjny 2009 posiadał obsadę plantacji czarnej porzeczki w wysokości [...] szt/ha - co potwierdził złożonym oświadczeniem. W związku z tym posiadał wymaganą prawem obsadę w ilości [...] szt/ha. Skarżący podniósł też, że błędnie pominięto treść § 3 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.02.2010 r., którego zastosowanie winno skutkować bezwzględnym uchyleniem decyzji i rozpoczęciem przyznawania pomocy finansowej w oparciu o treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.02.2010 roku, w tym wezwaniem skarżącego do złożenia oświadczenia o utrzymywaniu w 2009 roku obsady czarnej porzeczki. W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa - poprzez jego pominięcie - w wyniku czego organ II instancji nie wezwał skarżącego do doprecyzowania oświadczenia o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów, podczas gdy mimo rozpoczętej likwidacji plantacji czarnej porzeczki, zachowana została minimalna obsada w ilości [...] szt/ha. Skarżący stwierdził, że gdyby plantację zlikwidował nie wnosiłby odwołań od krzywdzących go decyzji. Odmienne stanowisko organu II instancji w tym względzie uznał za naruszenie fundamentalnej zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych. W kontekście powyższego zarzutu wskazał na sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zabranego w sprawie materiału dowodowego, która wyrażała się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że skarżący nie spełnił wymagań dotyczących minimalnej obsady porzeczki z uwagi zlikwidowanie plantacji w sezonie wegetacyjnym, podczas gdy z oświadczenia skarżącego wynika, że rozpoczął jedynie likwidację plantacji po sezonie wegetacyjnym. Ponadto z aneksu do Planu Rolnośrodowiskowego wynika, że likwidacji na plantacji czarnej porzeczki poddane zostały jedynie krzaki najbardziej uszkodzone, co potwierdza dalsze istnienie plantacji. Zarzucił także brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym głównie w jakim stanie jest plantacja skarżącego oraz w jakim zakresie została zlikwidowana, co ma istotne znaczenie w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego w dniu [...] r. w przedmiocie przyznania mu płatności na 2010 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.s.a. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.s.a). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżącego dotyczył przyznania płatności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na uprawy rolnicze oraz działek zajętych pod uprawy sadownicze, przy czym kwestią sporną na etapie skargi pozostaje pozbawienie skarżącego prawa do płatności z tytułu realizacji wariantu [...] (uprawy sadownicze). Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydane na podstawie art.3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 część II do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.07.2004 r., wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24.02.2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 255), minimalna obsada dla porzeczki została określona na [...] szt./ha. Z treści § 2 ww. zmiany do rozporządzenia wynikało, że producenci rolni w przypadku realizacji wariantu [...] lub [...], byli zobowiązani: 1) uzupełnić obsadę drzew i krzewów do wysokości minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia w części II w ust. 2 pkt 4, 2) złożyć do kierownika biura powiatowego AMiMR właściwego ze względu na miejsce złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, na formularzu udostępnionym przez tę Agencję, oświadczenie o utrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia w części II w ust. 2 pkt 4 - w terminie do dnia [...] r. Regulacja powyższa została powołana jako podstawa odmowy przyznania skarżącemu płatności do wariantu [...] w decyzji organu I instancji, jednak - jak słusznie uznał w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy - w dniu wydania przez Kierownika BP ARiMR we W. decyzji ([...] r.), nie miała już zastosowania. Dnia [...] r. weszła bowiem w życie kolejna nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, dokonana powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 31, poz. 158). Akt ten dokonał zmiany ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 część II rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wprowadzając wymóg zachowania minimalnej obsady dla drzew i krzewów uprawianych w ramach wariantów [...] lub [...] dla porzeczki na [...] szt./ha. W nowelizacji tej dokonano także zmiany § 2, zgodnie z którym pomoc finansowa na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objęta planem rozwoju obszarów wiejskich nie podlega zmniejszeniu z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów pomimo nieuzupełnienia obsady drzew i krzewów zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 33, poz. 255 i Nr 189, poz. 1468) lub niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli producent rolny, w terminie do dnia [...] r.: 1) uzupełni materiałem ekologicznym spełniającym wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych i krzewów owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, obsadę drzew i krzewów do wysokości minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w części II w ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, a w przypadku wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975), materiałem określonym w tym pozwoleniu; 2) złoży do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, na formularzu udostępnionym przez tę Agencję, oświadczenie o utrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w części II w ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem (ust. 1). W przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzywa producenta rolnego do złożenia tego oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 2 ust. 3). Jednocześnie zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji § 2 ust. 1 pkt 4 stanowi z kolei, iż w przypadku nieuzupełnienia obsady drzew i krzewów zgodnie z ust. 1 pkt 1 lub w przypadku niezłożenia w terminie określonym w ust. 3 oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonuje zmniejszenia pomocy, o której mowa w ust. 1, z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów i zawiesza ją z tytułu nieutrzymywania w 2010 r. minimalnej obsady drzew i krzewów. Mając na uwadze powyższe organ II instancji słusznie uznał, że skarżący był zobowiązany do utrzymania minimalnej obsady porzeczki w wielkości [...] szt/ha lub do uzupełnienia plantacji do tej wielkości do dnia [...] r. W świetle powołanych wyżej przepisów zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy skarżący miał prawo do otrzymania płatności w wysokości w wysokości wskazanej we wniosku, miało zatem ustalenie, czy na dzień wydania decyzji obszarze posiadał on na deklarowanym obsadę krzaków porzeczki w wielkości wynikającej z rozporządzenia z dnia 16 lutego 2004 r. t. [...] szt/ha lub czy we wskazanym w tym rozporządzeniu terminie (do [...]r.) uzupełnił obsady to tej wysokości oraz czy złożył w tej kwestii stosowane oświadczenie. Ustalenia w powyższym zakresie stanowiły konieczny warunek wydania decyzji przyznającej płatność lub odmawiającej jej przyznania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył w dniu [...] r. oświadczenie o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów [...], którym stwierdził, że obsada była utrzymana w sezonie wegetacyjnym 2009 na poziomie ok. [...]szt./ha oraz że " zgodnie ze złożoną w ARiMR informacją, w dniu [...] rozpocząłem likwidację plantacji". Organ I instancji orzekając o tym, że skarżący nie kwalifikuje się do otrzymania płatności do wariantu [...] w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym przed [...] r., uznał w oparciu o to oświadczenie, że deklarowana wielkość obsady jest za mała, gdyż minimalna obsada drzew i krzewów w przypadku porzeczki wynosi [...] szt./ha. Z kolei organ odwoławczy utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy bazował z jednej strony na powyższym oświadczeniu, wywodząc z niego, że plantacja uległa całkowitej likwidacji, z drugiej zaś na obszernym materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym, który – jak wywiedziono w zaskarżonej decyzji – wskazywał na zawinione ze strony producenta rolnego uchybienia w zakresie prawidłowej produkcji roślinnej. Mając na uwadze z jednej strony przedstawiony wyżej zakres koniecznych ustaleń, istotnych z punktu widzenia oceny, czy zadeklarowane przez rolnika we wniosku działki kwalifikują się do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, z drugiej zaś ciążące na organie prowadzącym postępowanie obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), zasadnie organ II instancji doszedł do wniosku, że postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie wymagało uzupełnienia. Skarżący wskazywał bowiem na przystąpienie do likwidacji upraw, w związku z którymi wnosił o przyznanie płatności oraz wskazywał na okoliczności mające świadczyć o tym, że likwidacja (choćby części) plantacji nie była skutkiem zaniechań z jego strony. Organ miał zatem obowiązek podjąć postępowanie wyjaśniające, które winno obejmować zarówno badanie powołanych przez rolnika okoliczności, w związku z którymi podjął likwidację plantacji, jak i bezsporne ustalenie, czy doszło do likwidacji całości plantacji, czy też, jak podnosi skarżący, jedynie jej części, do rozmiaru wymaganego przepisami nowelizacji z dnia 16 lutego 2010 r. Ta ostatnia kwestia istotnie nie wynika bowiem jednoznacznie z samego oświadczenia rolnika z dnia [...] r., w którym jest mowa jedynie o rozpoczęciu likwidacji oraz odwołanie się do informacji złożonej w ARiMR, według której doradca środowiskowy zalecał rozważenie likwidacji całości lub części plantacji. Dopiero całokształt zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). W rozpoznawanej sprawie, jak już zaznaczono, organ odwoławczy dostrzegł potrzebę przeprowadzenia znacznie obszerniejszego, niż w I instancji postępowania dowodowego, tym niemniej przeważająca część materiału dowodowego, w tym dowody wskazane w zaskarżonej decyzji jako kluczowe ( jak powoływany w decyzji protokół [...] z kontroli z dnia [...] r., rejestry z których organ wywodzi o dacie likwidacji) zostały zebrane i ocenione dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Fakt ten ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności, że w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy odwołał się do przepisów prawnych w innym brzmieniu, niż organ I instancji, przy czym różnice w brzmieniu przepisów miały zasadniczy wpływ na to, jakie okoliczności i dowody organy uznawały za istotne dla rozstrzygnięcia, co skutkowało właśnie prowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w znacznym rozmiarze. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, na skutek odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia w każdym przypadku musi być poprzedzone oceną materiału dowodowego, uwzględniającego stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji jak i zmiany tego stanu po jej wydaniu. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego a nie jedynie weryfikację zaskarżonej decyzji. Należy przy tym mieć na uwadze, że rozpoznanie sprawy oraz jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy winno mieć miejsce w granicach rozstrzygnięcia organu I instancji; wykroczenie poza te granice prowadzi do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności postępowania. W przekonaniu Sądu zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie tylko bowiem skorygował podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji – wskazując jako mające zastosowanie w sprawie przepisy w innym brzmieniu, niż przyjął organ I instancji, ale także dokonał oceny stanu faktycznego w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji, odwołując się do kryteriów jakie nie były rozważane w I instancji właśnie z uwagi na inaczej sformułowane warunki przyznania płatności (co do wielkości obsady). Przy podjęciu rozstrzygnięcia kierował się innymi przesłankami, niż organ I instancji i inne elementy stanu faktycznego uznał za istotne w sprawie. W efekcie ciężar postępowania wyjaśniającego został w znacznej mierze przeniesiony na postępowanie odwoławcze, zaś przesłanki rozstrzygnięcia wywiedziono z dowodów, które zostały ocenione tylko w II instancji. Organ odwoławczy utrzymał decyzję I instancji w mocy, choć materialnoprawne podstawy, przyczyny i powołane na ich poparcie dowody były zasadniczo różne w decyzjach obu instancji. Powyższe narusza wynikającą z zasady dwuinstancyjności gwarancję strony, że rozstrzygnięcie zapadnie w oparciu o dwukrotnie rozważony i oceniony zebrany materiał dowodowy. Przepisy postępowania administracyjnego przewidują co prawda możliwość prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.), jednak musi mieć ono jedynie charakter uzupełniający. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 138 decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie dowody w postaci protokołu [...] z dnia [...] r., zapisy rejestru działalności środowiskowej (organ ) oraz planu środowiskowego i aneksu do tego planu (skarżący) zostały wskazane jako bardzo istotne z punktu widzenia oceny prawa skarżącego do zakwestionowanych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dokonanie oceny tego materiału dowodowego jedynie przez organ odwoławczy spowodowało, że skarżący nie miał możliwości odniesienia się do tej oceny na etapie odwołani, podobnie jak powołania dowodów na poparcie swojego stanowiska - czego konsekwencja jest podniesienie dopiero w skardze argumentów zmierzających podważenia oceny materiału dowodowego, zebranego przez organ odwoławczy. Istniejąca w decyzjach organów obu instancji rozbieżność stanowiska organów co do tego, jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji – które okoliczności były istotne z punktu widzenia tych przepisów, miała więc wpływ na przebieg postępowania dowodowego, a także mogła mieć wpływ na podejmowane przez skarżącego czynności procesowe, zmierzające do właściwej obrony. Wyrazem powyższego jest przeniesienie niemal całości polemiki co do okoliczności spełnienia przez skarżącego wymogu posiadania plantacji, a także przyczyn rozpoczęcia jej likwidacji na etap postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy w odwołaniu skarżący, odnosząc się do zarzutów organu I instancji zasadnie skupił się na kwestionowaniu powołanych podstaw prawnych. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu całość materiału zebranego dotychczas w sprawie powinna zostać poddana ocenie organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 u.p.s.a.