II GZ 302/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. m.st. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1377/10 w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1377/10, odrzucił skargę kasacyjną P. m.st. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1377/10 w sprawie ze skargi T.-T. I. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oraz zasądził zwrot na rzecz organu kwoty 150 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) P. m.st. W. jako zarządca drogi wydaje w I instancji decyzje administracyjne w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. wydawania zezwoleń na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi gminnej, od których to decyzji przysługuje stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Podkreślił, że organ I instancji nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym wydaje decyzję, jak również nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji organu II instancji utrzymujących jego decyzje w mocy. Dlatego też należało uznać, iż nie ma również legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie dotyczącej tych decyzji. Jako organ I instancji nie jest on stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie służy mu prawo zaskarżania w trybie skargi kasacyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszących się do decyzji administracyjnych wydawanych na skutek odwołań od jego decyzji. W rozpoznawanej sprawie P. m. st. W. wydał w I instancji decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2010 r., od której strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a następnie na decyzję organu II instancji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego też stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący tj. T.-T. I. Sp. z o.o. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ II instancji. Wydany na skutek rozpoznania skargi wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony tym podmiotom i to one są uprawnione do ewentualnego wniesienia przewidzianego ustawą środka odwoławczego. Dlatego też skarga kasacyjna P. m.st. W., działającego w sprawie jako organ I instancji w postępowaniu administracyjnym, jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. m.st. W. zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że podziela pogląd Sądu, że jako organ I instancji P. m.st. W. nie był stroną postępowania administracyjnego, jak również nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Nie zgodził się jednak z poglądem Sądu I instancji, że nie ma on również legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ to nie decyzje organów administracji I i II instancji naruszają prawo, lecz wyrok WSA w W. z dnia 29 października 2010 r. oparty jest na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd dokonał własnych ustaleń, które są sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym, a wyrok nakłada na organ I instancji obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie kolejnej decyzji w sposób powodujący jej rażącą sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Ponieważ skarga P. m.st. W. odnosi się nie do decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego lecz do wspomnianego wyroku WSA w W., to przepisy art. 173 § 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., nie powinny być interpretowane zawężająco. Legitymację do złożenia takiej skargi należy wywieść z podstawy ochrony interesu prawnego, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, co oznacza, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być także podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego. Obecnie obowiązujące przepisy nie ograniczają podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do stron postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz poszerzają ten krąg o podmioty, które wprawdzie nie mają statusu strony postępowania administracyjnego, ale mają interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Nie ulega wątpliwości, że P. m. st. W. posiada interes prawny w zaskarżeniu wyroku sprzecznego z przepisami prawa, których stosowanie leży w sferze jego uprawnień statutowych i obowiązków ustawowych. Z treści art. 32 p.p.s.a. nie wynikają jakiekolwiek wyłączenia podmiotowe w zakresie pojęcia: "strona", a art. 25 dotyczący zdolności sądowej jak też art. 26 odnoszący się do zdolności procesowej wskazują wprost, że zdolność sądową i zdolność do czynności w postępowaniu (bez jakichkolwiek wyłączeń) posiadają m. in. wszystkie "państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne", w których imieniu występują organy lub osoby uprawnione do działania z mocy art. 28 i 29 p.p.s.a. Wynikające z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi służy każdemu, kto ma w tym interes prawny, co prowadzić musi do konkluzji, iż wniesienie skargi z powołaniem na tę okoliczność, rodzi po stronie sądu obowiązek co najmniej rozpoznania kwestii interesu skarżącego zgłoszonego w skardze. Jedynie oczywisty brak związku między zaskarżonym wyrokiem WSA w W. a interesem skarżącego mógłby być podstawą oddalenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie WSA w W. całkowicie pomija zgłoszoną przez P. m. st. W. okoliczność istnienia po jego stronie interesu prawnego i koncentruje się wyłącznie na przesłankach formalnych pomijając w całości istotę podniesionych w skardze zagadnień merytorycznych odnoszących się do obarczonego wadami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest usprawiedliwione i podlega oddaleniu. Stosownie do przepisów art. 173 § 1 i § 2 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skargę tę może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z treści powołanej normy prawnej wynika zatem, że podmiotami uprawnionymi do skorzystania z omawianego środka odwoławczego są jedynie: strona, prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Pod pojęciem strony, stosownie do art. 12 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumie się także uczestnika postępowania. Katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zatem zamknięty, a to oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie omawianego środka zaskarżania przez inny podmiot niż wymieniony w ustawie. Należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne różni się od postępowania administracyjnego jego kontradyktoryjnością, która polega na tym, że sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżący – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (tak: Tadeusz Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1666/09, powołanym w zaskarżonym postanowieniu WSA w W. z dnia 21 marca 2011 r., w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Na uwagę zasługuje, istotne dla rozpoznawanej sprawy, rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. W rozpoznawanej sprawie P. m.st. W. działał jako organ administracji I instancji właściwy do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to wyłączenie go z wymienionego wyżej zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnego przez podmiot nieuprawniony nie mogło dojść do jej merytorycznego rozpatrzenia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał orzeczenie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.