IV SA/Wa 1582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. - oddala skargę - IV SA/Wa 1582/10 Uzasadnienie Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego "S" z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, realizowanych w ramach budowy zespołu biurowo-usługowego "W." przy zbiegu ul. [...] z ul. [...] w Dzielnicy W. m. W. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...].04.2008 r., a więc przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z czym zgodnie z art. 153 ust. 1 cyt. ustawy do postępowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy uprzednio obowiązujące, a więc przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), w tym przepisy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu przeprowadzanym z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, po nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, miały prawo uczestniczyć organizacje ekologiczne oraz inne organizacje społeczne z mocy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 33 ust. 1 organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kpa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 1a zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków. Odnośnie wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne "S" odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stowarzyszenie to nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, tzn. nie zgłosiło chęci uczestniczenia w tym postępowaniu oraz nie przedstawiło wymaganych w takiej sytuacji uwag i wniosków. Nie mogło ono zatem, ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska, skutecznie wnieść odwołania, co musiało prowadzić do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Na poparcie swych twierdzeń organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na kwestionowane postanowienie złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "S" z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która w ocenie strony skarżącej znajduje bezpośrednie zastosowanie w związku z art. 9, 91 w zw. z art. 32 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, Na rozprawie przed Sądem dodatkowo zarzucono naruszenie art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło, że inwestycja ta ma zostać zrealizowana na terenie niezbędnym dla funkcjonowania dwóch podsystemów przyrodniczych W., stanowiących korytarze wymiany powietrza i oznaczonych w Studium symbolem U-12, gdzie min. udział powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić 60 %. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), który pozwala na stosowanie przepisów dotychczasowych. Przepis art. 153 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego przedsięwzięcia w ramach budowy garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych przy zbiegu ul. [...] z ul. [...] w W. - nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 cyt. ustawy było ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odwołanie od decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy cyt. ustawy mogą brać udział również inne podmioty. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć także podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 Kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziano jednak możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych został więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był w niniejszej sprawie sporządzany (świadczą o tym akta administracyjne), a zatem udział organizacji ekologicznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie był możliwy. Niemniej jednak, aby zostać dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu inwestycyjnym skarżące Stowarzyszenie musiało wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, a konkretnie w jej art. 33. Wskazany przepis ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że warunkami udziału, a więc dopuszczenia organizacji ekologicznej jest wykazanie przez nią, że: kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa, a zasięg terytorialny jej działalności na udział taki pozwala oraz organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu, składając uwagi lub wnioski. Jednocześnie ust. 1a art. 33 ustawy wymogiem formalnym uczestniczenia przez organizację ekologiczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uczynił konieczność równoczesnego zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu oraz wniesienia uwag lub wniosków. Wymagane było więc łączne spełnienie wskazanych przesłanek, na co wyraźnie wskazywał cyt. przepis stanowiący in fine "zgłoszenia chęci uczestniczenia po złożeniu uwag lub wniosków nie uwzględnia się". W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie mimo spełnienia dwóch pierwszych wymogów, nie zgłosiło swego udziału w sprawie i nie wniosło żadnych uwag lub wniosków. Mając na uwadze podniesione fakty należy stwierdzić, iż skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach budowy zespołu biurowo-usługowego "W." przy zbiegu ul. [...] z ul. [...] w Dzielnicy W. m. W. niejako z własnej woli. W związku z tym skarżące Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Zgodnie z wówczas obowiązującym stanem prawnym organizacja ekologiczna, jeżeli została dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, miała prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 Kpa służy stronie (por. m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.06.1998 roku, sygn. akt IV SA 1180/96, LEX nr 45162). Jeśli zatem oczywiste było i nie kwestionowane przez stronę Skarżącą w rozpatrywanej sprawie, iż w tym postępowaniu inwestycyjnym nie wnosiła przed organem I instancji o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony, to wniesione przez nią odwołanie z przyczyn podmiotowych było niedopuszczalne. Odwołanie nie podlegało rozpoznaniu. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż obecnie ustawodawca krajowy w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zmienił zasady uczestnictwa organizacji ekologicznych w postępowaniach inwestycyjnych, zapewniając im w jej art. 44 ust. 2 możliwość złożenia odwołania nawet wówczas, gdy nie brały udziału w postępowaniu przed I instancją. Nieuzasadniony jest także, w ocenie Sądu, zarzut Stowarzyszenia, iż w toku postępowania naruszone zostały przepisy Konwencji z Aarhus oraz nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. Należy podkreślić, iż skarżące Stowarzyszenie nie wskazało na czym miałoby polegać naruszenie przepisów tej Konwencji , a także art. 10a wskazanej dyrektywy. W ocenie Sądu, co do zasady Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która mogłaby być stosowana bezpośrednio, bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa ją ratyfikującego. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. Jest ona adresowana do Państw - stron. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu, co do zasady, udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Przytoczone przepisy Konwencji z Aarhus stanowią zobowiązanie dla władz państw ratyfikujących tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej zapisy, tak by udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym środowiska był możliwy. Ustawodawca polski stworzył takie ramy prawne. Jednocześnie należy podkreślić, że zapisy tej Konwencji tworząc pewne zalecenia dla jej państw - stron akceptują odrębności wynikające z ich prawa krajowego. Świadczy o tym chociażby ust. 2 art. 9, gdzie Konwencja zastrzega "jeśli przewiduje tak prawo krajowe", podobny zwrot zawiera ust. 3 tego artykułu. Nade wszystko jednak należy odnotować, iż w ust. 2 art. 9 tej Konwencji (ostatni akapit) stanowi, że "dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy nie wyklucza możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie ma wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym". W rozpatrywanej sprawie obowiązek taki był przewidziany w polskim prawie. Skorzystanie z możliwości złożenia odwołania przez organizację ekologiczną było wówczas uzależnione od zgłoszenia przez nią udziału w postępowaniu inwestycyjnym w I instancji oraz jednoczesnego złożenia uwag lub wniosków, czego skarżące Stowarzyszenie, jak już zaznaczono, nie uczyniło. W tej sytuacji wskazane zapisy Konwencji Aarhus nie stały na przeszkodzie stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie, a powoływanie się na jej zapisy nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniu skargi, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r. dostęp ten, w ocenie Sądu, został zagwarantowany. Tożsame uwagi należy odnieść do podniesionego na rozprawie zarzutu naruszenia art. 10a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Przepis ten również nakłada obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w takich postępowaniach, ale jednocześnie nie wyklucza nałożenia przez Państwo Członkowskie konieczności uprzedniego wyczerpania wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym, poprzedzającej wystąpienie na drogę sądową. Ówczesny ustawodawca polski, jak już uprzednio podkreślono, procedurę taką przewidział, a możliwość skorzystania z niej przez organizacje ekologiczne została obwarowana dodatkowymi wymogami, których skarżące Stowarzyszenie nie spełniło. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, doz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.