I SA/Wa 539/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. G. i J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą zgody na podział działki nr ewidencyjny [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków zaskarżoną decyzją odmówił udzielenia zgody na podział działki nr [...] w W. dla przyłączenia ich do działek nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania położone są w obrębie późnośredniowiecznego miasta lokacyjnego W. W studium historyczno-urbanistycznym, które stanowi podstawową dokumentację konserwatorską, na planszy zachowanych elementów zabytkowych działki nr [...] przy ul. [...], nie zostały zaznaczone zdaniem organu dlatego, iż nie zachowały one w pełni pierwotnej wielkości i kształtu. Dopuszczenie zaś wnioskowanego podziału spowodowałoby zmianę kształtu trzech działek, będących istotnymi częściami składowymi chronionego kształtu przestrzennego W., na nieregularny i ahistoryczny. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. P. i A. G., podnosząc, iż działka nr [...] obciążona jest służebnością przejazdu na rzecz działki nr [...], a po jej podziale i połączeniu działki nr [...] z działką nr [...] kwestia służebności zostałaby rozwiązana, a połączenie działek nr [...] z działką nr [...] poprawiłoby jej kształt, funkcjonalność i dostęp do budynku. Zdaniem skarżących wszystkie działki mają kształt [...] – przed, jak i po podziale, a według map katastralnych szerokość i kształt działek znacznie różni się od aktualnego. Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podział geodezyjny zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Minister ustalił, iż działka nr [...] oraz przylegające do niej działki nr [...] położone są na terenie miejscowości W., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] lipca 1977 r. oraz układu przestrzennego W., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] października 1977 r. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Minister podkreślił, że decyzje w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wydawane są przez organ ochrony zabytków w ramach tzw. uznania administracyjnego i ocena kiedy udzielić pozwolenia, a kiedy odmówić pozwolenia, należy do organu konserwatorskiego, który zobowiązany jest ustalić, jaki wpływ konkretne działanie będzie miało na chronione wartości danego odszaru. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności sposobu rozstrzygania spraw, a swoje stanowisko organ powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. Organ drugiej instancji uzyskał opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., w której stwierdzono, że działka nr [...] jest działką leżącą w [...] części lokacji miasta. Pierwotnie na terenie tej działki znajdował się [..], który w chwili obecnej nie istnieje. Zdaniem Ośrodka, czytelny i w znacznym stopniu zachowany układ urbanistyczny miasta wymaga pełnej ochrony konserwatorskiej, rozumianej nie tylko jako ochrona istniejącej zabytkowej zabudowy, ale również zachowanych elementów kompozycji przestrzennej. We wnioskach końcowych opinii podkreślono, iż dopuszczenie do proponowanego podziału spowodowałoby, iż powstałe po podziale działki miałyby nieregularny, ahistoryczny kształt. Dokonując oceny przedmiotowej opinii, organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uznania, iż działka nr [...] posiada historyczne granice widoczne na wcześniejszych opracowaniach planistycznych, gdyż plan katastralny W. z [...] r. nie potwierdza tej tezy. W pozostałym zakresie Minister uznał opinię za sporządzoną prawidłowo. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dopuszczenie do podziału działki nr [...] na dwie działki, a następnie przyłączenie powstałych w wyniku podziału działek odpowiednio do działki nr [...] doprowadzi do powstania działek o nieregularnym, ahistorycznym kształcie. W ocenie organu powstaną wówczas dwie nieruchomości na planie zbliżonym do [...]. Minister podkreślił, że z analizy parcelacji na terenie układu urbanistycznego W. wskazanej na planszy dokumentacji pt. "W.. Studium historyczno-urbanistyczne" oprac. przez Z. B. i B. K. w [...] r. oraz aktualnych map geodezyjnych wynika, że historyczne działki mają kształt [...]. Przeprowadzone w okresie późniejszym podziały geodezyjne również przebiegły z poszanowaniem tej ogólnej zasady. Nawet jeżeli działka nr [...] powstała w wyniku wtórnych podziałów to jej kształt odpowiada generalnej zasadzie rozmierzania parcel na terenie omawianego zabytkowego układu urbanistycznego. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. G. i J. P. zarzucając jej naruszenie konstytucyjnego prawa własności zagwarantowanego w art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżących podział działki nr [...] nie wpłynie na zmianę układu urbanistycznego W., gdyż powstałe po podziale działki będą nadal miały kształt [..], ponieważ nie muszą być scalone z sąsiednimi działkami – wystarczy takie zastrzeżenie w decyzji o podziale. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dniem 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] października 2008 r. odmawiająca udzielenia zgody na podział nieruchomości – działki nr. [...] w W. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art.80 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r. sygn. akt VSA 359/00, LEX nr 51287 stwierdził, że "Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który je wydał, postępowanie umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale również z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dokonanie podziału nieruchomości wymaga uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z czym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi kpa tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż w przeciwnym wypadku uznanie swobodne może nosić cechy dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi tych cech, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 kpa). W zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i podziela jego stanowisko wyrażane w uzasadnieniu decyzji. Sąd uznał jednak, że organ zarówno I jak i II instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego zaproponowany podział nieruchomości doprowadzi do powstania działek o nieuregulowanym, ahistorycznym kształcie, będących istotnymi częściami składowymi chronionego kształtu przestrzennego, tym bardziej, że złożony przez strony projekt podziału działki nr [..] wyraźnie wskazuje, iż miałaby ona zostać podzielona wzdłuż na dwie działki nr [...], a więc kształt [...] zostałby zachowany. Należy zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyrażenie zgody bądź nie przez organ konserwatorski na podział działki nr [...], a nie na przyłączenie jej do działek sąsiednich. Organy prowadzące niniejsze postępowanie powinny rozważyć, czy zaproponowany podział nieruchomości wpłynie na ochronę konserwatorską tego terenu i na podejmowane przez organy ochrony zabytków działania wymienione m.in. w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. zapewniające warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegające zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniające niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków, kontrolowanie stanu zachowania i przeznaczenia zabytków i uwzględniające zadania ochronne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Dotychczasowa ocena, jak uprzednio wskazano, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie może być uznana za wystarczającą i powinna zostać szczegółowo uzasadniona. Reasumując, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę niniejszą, powinien rozważyć, czy objęty wpisem do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny wymaga działań z zakresu ochrony zabytków, które uniemożliwiają podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości mając na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także w sposób wnikliwy odniesie się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również do stanowiska skarżących prezentowanego we wszystkich pismach, odwołaniu i skardze do Sądu. Rozważenie przez organy administracji powyższych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i zrealizuje zasadę rozważenia całości materiału dowodowego, przez co zostanie osiągnięty cel, dla którego podejmowana jest ochrona tj. zachowanie zabytku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.