II SA/Rz 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. S. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 576/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) po rozpatrzeniu odwołania B. i D. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] nakazująca B. i D. S. doprowadzenie zagospodarowanie terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy S. i od strony działki nr 928 należącą do T. P. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, który przedstawia się następująco: Bezspornym jest fakt terenu wokół budynku B. D. S. Projekt budynku mieszkalnego nie przewidywał żadnej zmiany ukształtowania terenu. Projektant założył wartość ppp na poziomie 198,95m n.p.m. W rzeczywistości wartość ta wynosi 198,45m. n.p.m., co stwierdził geodeta wykonujący inwentaryzacje powykonawcza, ale nie uwidocznił zmian ukształtowania terenu, wobec czego nie można dokonać dokładnego ustalenia zmiany ukształtowania terenu. Porównując ukształtowanie działek sąsiednich (m. in. działki T. P.) oraz zdjęcia wykonane w trakcie prowadzonego postępowania potwierdzają, że mapa dla celów projektowych nie była zgodna ze stanem faktycznym na gruncie, gdyż nie wykazano na ówczesny czas ukształtowania terenu. Projektant naniósł ppp o wartości 198,95 m n.p.m., wskazując jednocześnie gruntu 60 cm poniżej poziomu zerowego. Różnica poziomu zerowego i poziomu posadowienia budynku pokazuje, że budynek posadowiono o 50 cm poniżej zakładanego poziomu porównawczego parteru. Gdyby ukształtowanie terenu było zgodne z mapą do celów projektowych, to zakładając obniżenie poziomu zerowego o 50 cm, posadzka w południowym narożniku budynku powinna znajdować się około 30 cm poniżej poziomu gruntu, a tak nie jest, bo w całości jest ponad poziomem gruntu. Spadek obydwu granicznych działek jest w kierunku ul. S., różnica poziomów wynosi około 2 m. Ukształtowanie działki T. P. nie uległo zmianie od kilkudziesięciu lat. Geodeta wykonując mapę do celów projektowych nie naniósł rzeczywistych rzędnych terenu. Inwestor posadawiając budynek kierował się różnicą pomiędzy poziomem zerowym, a poziomem terenu i dlatego nie można twierdzić, że odstąpiono od projektu w zakresie posadowienia budynku, gdyż różnica jest taka jak założono w projekcie. Inwestor dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie zmiany ukształtowania terenu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 października 2008r. projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta stała się prawomocna w skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 52/09, którym oddalono skargę B. i D. S. na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. B. i D. S. w odwołaniu stwierdzili, że budynek mieszkalny na działce nr 927 przy ul. S. wykonany została zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 1998r. i oddany do użytku w 2003r. bez sprzeciwu organu, co potwierdza zaświadczenie PINB z dnia 30 września 2003r. Odwołujący zmienili ukształtowanie terenu, gdyż mapa dla celów projektowych była niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie i wody opadowe z działki 928 zalewały fundamenty budynku. Wykonali odwodnienie działki swojej i działki T. P., a zagospodarowanie działki nie zakłóca swobodnego spływu wód z działki nr 928. Skarżący wykonali projekt budowlany zamienny wraz z rozwiązaniem odpływu wód z działki, ponoszą kolejne koszty postępowania w sprawie, która toczy się od 1999r. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrekapitulował stan faktyczny sprawy i uznał za zasadny obowiązek doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego. W skardze do Sądu skarżący B. i D. S. nie sprecyzowali kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji Stwierdzili, że sprawa trwa już ponad 10 lat, a błędy organów nadzoru budowlanego zostały popełnione w 2003r. to jest od daty oddania budynku do użytkowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. PINB nałożył obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego i z tego obowiązku się wywiązali. Dokumentację wykonała osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i organ decyzja z dnia [...] lutego 2007r. zatwierdził przedłożony projekt. W dokumentacji określono sposób odprowadzania wód opadowych z działki inwestorów. Skoro dokumentacja nie spełniała wymogów projektu budowlanego zamiennego, to dziwi fakt dopuszczenia do wznowienia zakończonych i odebranych robót. Skarżący w wyniku błędnego działania organów ponieśli starty finansowe, a postępowanie nadal nie zostało zakończone. Wykonali wszystkie zalecenia organów nadzoru budowlanego, w tym odwodnienie działki T. P., na podstawie zawartych uzgodnień, z których ta się wycofała. Zaznaczyli, że utracili zaufanie do organów i wiarę w sprawiedliwość. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona zarówno z przyczyn wskazanych w skardze jak i z przyczyn, które Sąd uwzględnił nie będąc związany zarzutami skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca B. i D. S. doprowadzenie zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidacje wykonanych nasypów od strony ulicy S. i od strony działki nr 928 należącej do T. P. W rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania regulacja art. 28 ust. 2, gdyż sprawa nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę i dlatego organ ustalając krąg stron postępowania winien kierować się ogólną regułą wynikająca z art. 28 k.p.a. Zatem przymiot stron postępowania przysługuje wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, które graniczą z działką nr 927, stanowiącą własność skarżących. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że stroną postępowania, której doręczono decyzje jest T. P. właścicielka działki nr 928. Powyższe dowodzi, ze nie wszystkie strony i to bez własnej woli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przesłanką do wznowienia postępowania, a stwierdzenie takiej przesłanki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. Z akt sprawy wynika, że sprawa ma już swoją historię i jak twierdzą skarżący toczy się już od 1999r., co spowodowało utratę zaufania do organów nadzoru budowlanego, gdyż wykonując nałożone na nich obowiązki ponieśli określone nakłady finansowe, nie akceptują stanowiska organów polegającego na stwierdzeniu niewykonania obowiązku. Mając na względzie zasadę szybkości postępowania i obowiązek organów do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. i dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Uzasadnienie takiego twierdzenia wynika z materiału dowodowego, a w szczególności z wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i D. S. sporządzenie i przedstawienie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu zamiennego zagospodarowania działki nr 927 przy ul. S. uwzględniającym zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie do 31 października 2006r. W dniu 30 października 2006r. D. S. przedłożył w organie nadzoru budowlanego 3 egzemplarze projektu zamiennego (karta akt admin. I inst. nr 19). Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania działki nr 927 przy ul. S. opracowany przez J. C. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót związanych z dokończeniem budowy budynku mieszkalnego w zakresie zagospodarowania działki i odprowadzania wód z terenu działki oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku (karta akt admin. nr 27). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zważywszy na brzmienie art. 51 ust. 4 – projekt ten winien być kompletny i odzwierciedlać stan obecny zrealizowanej inwestycji. Przy czym w decyzji tej organ nie wskazał braków przełożonego przez inwestorów projektu zamiennego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 927 przy ul. S., uwzględniający zmiany dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 października 2008r. Odwołanie od tej decyzji inwestorzy wnieśli z uchybieniem terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 52/09 ich skargę oddalił. Wyrok stał się prawomocny. W uzasadnieniu tej decyzji organ jednym zdaniem "skwitował" sprawę, która ciągnie się od kilku lat, stwierdzając, że istotne odstąpienie od projektu budowlanego dotyczyło zmiany ukształtowania terenu. Lektura uzasadnień wyżej wymienionych decyzji prowadzi do wniosku, że sprowadzają się one jedynie do przedstawienia w kolejności wydanych rozstrzygnięć, korespondencji pomiędzy organem i stronami postępowania, a w żadnym wypadku nie zawierają uzasadnienie faktycznego i prawnego, które służyłoby pogłębieniu zaufania strony do organów administracji, dlatego niezależnie od zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi o przewlekłości postępowania i utracie zaufania do organów administracji publicznej są uzasadnione i W kontekście nałożonego na stronę obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] zobowiązującej skarżących do doprowadzenia zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy S. i od strony działki nr 928 należącej do T. P. istotnie powstają wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Innymi słowy brak jest korelacji treści pomiędzy obowiązkiem nałożonym, a obowiązkiem egzekwowanym skarżoną decyzją. Z tej przyczyny do odwołania skarżący załączyli zaświadczenie PINB z dnia 30 września 2003r. nr [...] potwierdzające, że w dniu 23 września 2003r. został oddany do użytku budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr 927 w J. Przedstawione wyżej wady prowadzonego postępowania, wadliwe i nieprecyzyjne formułowanie obowiązków nakładanych na inwestorów oraz niedostatecznie jasno sporządzone uzasadnienia decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. spowodowały, że stronie trudno zrozumieć działanie organów. Nie można z wadliwych decyzji, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności (decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...]), a następnie wydania w to miejsce kolejnej, z której strona dowiaduje się, że ma sporządzić projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego wywodzić negatywnych skutków i obarczać odpowiedzialnością za błędy organów. W literaturze i judykaturze przedmiotu panuje jednolity pogląd, że nałożony na stronę obowiązek ma być określony precyzyjnie tak, aby nie powstawały wątpliwości przy jego wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Sposób określenia obowiązku w zaskarżonej decyzji wydaje się być niedostatecznie precyzyjny, w sytuacji, gdy organy od początku wskazują na błędnie naniesione przez geodetę rzędne na projekcie zagospodarowania działki 927. Kwestia ta musi być jednoznacznie wyjaśniona, gdyż pozwoli na właściwą konkretyzację obowiązku. Treść obowiązku ma być jednoznacznie określona w sentencji decyzji. Sąd uznał, że niewyjaśnienia przez organy obydwu instancji stanu faktycznego sprawy, który nie obejmuje oceny zakresu przedmiotowego nałożonego obowiązku i możliwości jego wykonania, przedłożonego przez inwestora w dniu 30 października 2006r. projektu budowlanego zamiennego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są przedwczesne. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., a wady uzasadnienia decyzji stanowią obrazę art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wady postępowania obligują Sąd do uwzględnienia skargi po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą strony postępowania i zapewnią im udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 pkt 1 k.p.a. Ocenią, czy przedłożony w 2006r. projekt zamienny jest kompletny, w przypadku stwierdzenia, że jest niekompletny organ wezwie o jego uzupełnienie w zakreślonym terminie i pouczy o skutkach niedochowania terminu. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ wyda decyzję zgodną przepisami Prawa budowlanego i art. 107 § 3 k.p.a. kierując się uwagami Sądu, co do standardów uzasadnienia decyzji administracyjnej. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Roszczenie o zwrot kosztów postępowania wygasło na podstawie art. 210 p.p.s.a wobec jego niezgłoszenia tak w skardze jak i na rozprawie.