II OSK 260/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 718/10 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną II OSK 260 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi T. S. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu nie stwierdził u T. S. choroby zawodowej typu astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanym dalej rozporządzeniem). W wyniku odwołania T. S., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 8 ust. 1 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. W szczególności nie zasługiwał na uwagę zarzut odwołania, wskazujący na rozbieżności orzeczeń medycznych, będących podstawą orzekania. Jak przyznał organ, między orzeczeniami medycznymi istnieje wprawdzie różnica co do rozpoznania choroby, jednak wyjaśniając tę wątpliwość organ II instancji stwierdził, iż na większą wiarę zasługują ustalenia poczynione przez jednostkę orzeczniczą II stopnia ze względu na szerszy zakres badań przez nią podejmowanych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że pomimo rozbieżności, co do rozpoznania, oba orzeczenia medyczne są zgodne w zakresie osnowy, z której wynika, że strona nie nabyła choroby (astmy oskrzelowej) w związku z wykonywaniem pracy. W skardze na powyższą decyzję T. S. zarzuciła jej naruszenie prawa, w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną analizę materiału dowodowego, jego niewłaściwą ocenę, a w konsekwencji uznanie braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej. W dalszej kolejności skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skoncentrowała się na podkreśleniu faktu rozbieżności w orzeczeniach medycznych i sprzeczności argumentacji organów zawartej w uzasadnieniu decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organy przepisów postępowania, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy T. S. jest chora na astmę oskrzelową, a więc chorobę wskazaną w pkt 6 wykazu chorób zawodowych. Wyjaśniając tę okoliczność, organ I instancji uzyskał dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia medyczne. W takiej sytuacji skarżąca słusznie uznała, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ ten, nie wyjaśniając tej rozbieżności, oparł swoje orzeczenie na ustaleniach poczynionych przez jednostkę medyczną drugiego stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Wprawdzie organ odwoławczy starał się usunąć powyższe rozbieżności, jednak podjął w tym zakresie wadliwe działania. Zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie o zajęcie stanowiska w zakresie stwierdzonych rozbieżności. W ocenie Sądu pierwszej instancji to działanie narusza prawo, bo podmiotem dokonującym oceny dowodów są organy sanitarne, a nie organy orzecznicze z zakresu medycyny pracy. Zdaniem Sądu zaistniałą wątpliwość usunąć należało albo w ramach własnego postępowania i oceny bądź powołania biegłego (biegłych) do oceny przedłożonych stanowisk przez jednostki medyczne. W żaden sposób niedopuszczalne było zwrócenie się do jednego z podmiotów, który opiniował medycznie skarżącą, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odpowiedzi na pismo organu II instancji z dnia 6 kwietnia 2010 r. Konieczność wyjaśnienia sprzecznych opinii w postępowaniu odwoławczym i działania podjęte przez ten organ powinny prowadzić do uchylenia objętej odwołaniem decyzji i orzekania reformatoryjnego, bo tylko w taki sposób można naprawić wadę postępowania w pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Organ ten tak nie orzekł, pomimo że prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie opinii medycznych. Działaniem takim organ naruszył zdaniem Sądu art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w ponownym postępowaniu organy sanitarne będą zobowiązane wyjaśnić rozbieżność w opiniach medycznych, co do rozpoznania choroby u skarżącej. Dopiero usunięcie sprzeczności w opiniach będzie podstawą do orzekania o chorobie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy- w postaci sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu toczącym się przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej zmierzającym do ustalenia, czy strona T. S. cierpi na chorobę zawodową uzyskano sprzeczne orzeczenia lekarskie od orzekających placówek medycyny pracy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu podczas, gdy zaskarżona decyzja nie narusza prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie tezy, iż orzekający w sprawie organ nie może żądać od lekarza, który wydał w sprawie orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia bądź wyjaśnienia wątpliwości powstałych na tle postawionego rozpoznania choroby. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że oba wydane w sprawie orzeczenia lekarskie stwierdzają brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej i były zgodne w swej treści, chociaż przesłanki tych orzeczeń były inne. Prowadzą one do konkluzji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Ponadto procedura diagnostyczna w sprawach o choroby zawodowe, która jest dwuetapowa nie musi oznaczać, iż uzyskane orzeczenia mają być takie same. W niniejszej sprawie organ uzyskał wyjaśnienie (pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie z 29 kwietnia 2010 r.), iż badania diagnostyczne w Instytucie zostały poszerzone o badania specjalistyczne wykonywane w wysokospecjalistycznych ośrodkach, do których Instytut się zalicza. Nie jest przy tym rzeczą organów sanitarnych dokonywanie wykładni orzeczeń lekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając skarżony wyrok w granicach podstaw skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Strona skarżąca wskazując na podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ograniczyła się do przedstawienia jako zarzutu naruszenia "przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu toczącym się przez organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej zmierzającym do ustalenia czy strona- Pani T. S. cierpi na chorobę zawodową uzyskano sprzeczne orzeczenia lekarskie od orzekających placówek medycznych". Powyższy wywód powiązano wprawdzie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, jednakże trudno przyjąć, iż przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, skoro jest on tylko podstawą do uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji w przypadku naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich przepisów procesowych, którym uchybiono w ocenie wnoszącego kasację organu nie wskazano ani w podstawie kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a wymagała odpowiedniego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przepisami postępowania administracyjnego, które w ocenie organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za naruszone w wymaganym z punktu widzenia tego przepisu stopniu. Uchybienie powyższym obowiązkom strony wnoszącej kasację czyniło niemożliwym odniesienie się do tego zarzutu. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia stwierdzić trzeba, że w myśl regulacji zawartej w tym przepisie "jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału." Tak więc za błędne trzeba uznać stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku, iż "niedopuszczalne było zwrócenie się do jednego z podmiotów, który opiniował medycznie skarżącą" celem wyjaśnienia wątpliwości powstałych w zakresie zdiagnozowanej u skarżącej jednostki chorobowej. Powyższe jednak uchybienie nie stanowi o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, bowiem orzeczenia lekarskie wydane przez jednostki orzecznicze I i II stopnia zawierały tego rodzaju rozbieżności, że nie sposób było zaaprobować wniosków tychże jednostek, bez należytego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Problemem, który mimo podjętej próby przez organ odwoławczy nie został usunięty, było rozpoznanie choroby zawodowej zawarte w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego jednostki I stopnia oraz lakoniczność uzasadnienia orzeczenia jednostki II stopnia, przy jednoczesnym stwierdzeniu w tym ostatnim orzeczeniu o istnieniu wyników dodatnich dla wskazanych w orzeczeniu alergenów w konsekwencji przeprowadzonych badań. Podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powyższe orzeczenia lekarskie oraz wyjaśnienie przedstawione na żądanie organu odwoławczego w żaden sposób powstałych rozbieżności nie usunęły, a w konsekwencji nie wyjaśniono też tych wszystkich elementów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że brak jest postaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Sąd, zatem prawidłowo zlecił organom ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając jednak sprawę ponownie organ winien zażądać dokładnych wyjaśnień co do powstałych wątpliwości i rozbieżności od lekarskiej jednostki orzeczniczej. Dalsze postępowanie organu uzależnione będzie od udzielonych przez te jednostki wyjaśnień, które to wyjaśnienia również winny być poddane ocenie organu administracji w granicach określonych rozporządzeniem stanowiącym materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Wymaga jednocześnie podkreślenia, iż organy rozpoznające sprawę winny mieć na względzie stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku, które jest dla nich wiążące. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego częściowo i omówionego wyżej uzasadnienia, odpowiada prawu.