II SA/Kr 973/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 17.06.2009r., na kazał inwestorowi – M. D. rozbiórkę wiaty na drewno opałowe, wykonanej na działce nr ewid. "1" położonej w W. wzdłuż ogrodzenia z siatki stalowej graniczącego z działką nr ewid. "2". Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 49 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). PINB w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż na w/w działce znajduje się drewno opałowe, ułożone w dwuwarstwowe stosy, nakryte daszkiem z "gontów". Daszek przedmiotowej konstrukcji oparto na podłużnych drewnianych krawędziach umocowanych do stalowych poprzeczek, które z jednej strony zamocowano do słupków znajdującego się w pobliżu ogrodzenia, a z drugiej do osadzonych w ziemi drewnianych słupków. Organ administracyjny powyższy obiekt zakwalifikował jako wiatę, na budowę której zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane wymagane jest wcześniejsze zgłoszenie. Ustalono, iż inwestor nie dokonała zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 26.02.2009r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej. Pomimo upływu terminu inwestor wymaganych dokumentów nie przedstawiła. W odwołaniu od w/w decyzji PINB, M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca nie zgodziła się z przyjętą przez organ administracyjny kwalifikacją obiektu. Wskazała, iż nie jest to wiata tylko skład drewna opałowego, przykryty rzędem gontów. Słupki podtrzymujące przedmiotową konstrukcję, wbrew twierdzeniom organu, nie były trwale związane z gruntem tylko postawione na kamieniach. Odwołująca zaprzeczyła również, by skład ten znajdował się w granicy z działką sąsiednią. Prowadzonemu w tej sprawie postępowaniu zarzucono również inne nieprawidłowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 2.06.2010r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, że wybudowany obiekt budowlany jest "wiatą", ponieważ jest to lekka konstrukcja, składająca się z dachu wspartego na słupkach. W uzasadnieniu decyzji podniesiono także, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "wiata", tak więc interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż budowa wiaty stanowi przypadek określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ II instancji uznał także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przystąpił do próby legalizacji tejże samowoli i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Obowiązku tego inwestor nie wykonał, co spowodowało konieczność wydania w niniejszym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki wiaty, zgodnie z art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy prawo budowlane. Skargę od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do sądu administracyjnego wniosła M. D. (dalej zwana skarżącą). Skarżąca w skardze podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organowi odwoławczemu skarżąca zarzuciła nie przeprowadzenie własnego postępowania dowodowego. Wskazała, iż WINB powielił swoją decyzją błędne ustalenia z oględzin z [...].02.2009r., dokonanych bez należytej staranności przez PINB. Skarżąca pokreśliła, iż zadaszenie drewna, będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie wyczerpuje znamion pojęcia wiata. Zaznaczyła także, iż konstrukcja ta była już wielokrotnie zdejmowana i zakładana w miarę zużywania i składowania nowego drewna opałowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art.77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czyli decyzje te naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż podlegają one usunięciu z obrotu prawnego. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy w świetle zgromadzonych dowodów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał dostateczną podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia 17.06.2009r., nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – wiaty na drewno opałowe zlokalizowanej na działce nr ewid. "1" w W.. Zgodzić się należy z organem administracyjnym, iż w myśl art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./ pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia dokonuje się przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; można przystąpić do ich wykonywania, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Z przyjętego przez organ odwoławczy za podstawę matereialnoprawną przepisu art.49b w/w ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika, iż organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Innymi słowy, istnieje obowiązek poprzedzenia zgłoszeniem robót budowlanych dotyczących obiektu budowlanego wymienionego w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. W świetle powyższych regulacji, przyjąć należy, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, a tym samym wykazanie przez orzekające w sprawie organy administracyjne, iż wybudowany w sprawie obiekt podlegał zgłoszeniu i czy został on prawidłowo zakwalifikowany jako wiata w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Organ odwoławczy za organem I instancji przyjął, iż lekka konstrukcja wybudowanego przez skarżąca obiektu budowlanego, składająca się z dachu wspartego na słupkach wskazuje, iż nosi on znamiona wiaty. Problem polega na wyjaśnieniu pojęcia "wiaty" jako obiektu budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii bezkrytycznie przyjmując ustalenia PINB. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia wiaty jednakże zawierają definicję legalną budynku. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 w/w przepisu. W celu ustalenia z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu - Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 43. Przenosząc powyższe wnioski na grunt omawianej sprawy wskazać należy, iż przedmiotowa "wiata" nie posiada cech, które charakteryzują budynek. Z kolei art. 3 pkt 3 stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć wiaty. Przy wykładni pojęć z zakresu Prawa budowlanego, w tym także rozróżnienia budynku, budowli i obiektu małej architektury można, w ramach wykładni systemowej, sięgnąć do przepisów art. 29 Prawa budowlanego. Art. 29 ust.1 pkt 2 tej ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m. Z zestawienia tego wynika wprost, że wiaty nie są budynkami gospodarczymi. Wiata nie stanowi także obiektu małej architektury (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 77637). Zatem można wywodzić, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wiata składająca się z fundamentów, oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2008r., sygn. sprawy II SA/Wa 800/08, LEX nr 526537). Opis i zdjęcia znajdujące się w aktach jak również tezy skargi wskazują, iż sporny obiekt stanowi w istocie składające się z desek zadaszenie składowanego na działce drewna, osadzone na słupkach ogrodzenia. Konstrukcja ta jest ruchoma (brak elementu trwałego związania z gruntem), służy zabezpieczeniu drewna przed opadami i ma charakter sezonowy tzn. jest zakładana tylko wtedy, gdy złożone jest drzewo opałowe (oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r.). Powyżej wskazane okoliczności poddają pod wątpliwość prawidłowość przyjętej przez orzekające w sprawie organy administracyjne kwalifikacji obiektu posadowionego na działce skarżącej. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne opierające się na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.07.2001r., sygn. I SA 1768/99). Rzeczą orzekających w sprawie organów administracyjnych było jednoznaczne ustalenie rodzaju przedmiotowego obiektu, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wywody organów administracyjnych odnośnie kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty, w powszechnym rozumieniu tego pojęcia, z uwagi na jego lekką konstrukcję, składającą się z dachu wspartego na słupkach należy uznać za lakoniczne. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności winien rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące kwalifikacji prawnej spornego obiektu (obiekt budowlany, budowla, obiekt małej architektury, urządzenie budowlane - w drodze ponownych oględzin). Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy wyda orzeczenie kończące postępowanie. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a. Dodać należy, iż w przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. W przypadku dokonania oceny, iż wykonano roboty budowlane bez zgłoszenia, zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego. Konstrukcja tego przepisu ma charakter mieszany, występują w nim jednostki redakcyjne stanowiące podstawę rozstrzygnięć o charakterze materialnoprawnym (ust. 1) jak i proceduralnym określające przebieg i tryb postępowania. Poszczególne czynności organu nadzoru budowlanego wykonywane są w sprawie nakazania rozbiórki według dyspozycji ust. 2 tego przepisu, a uzależnione są w od wyniku analizy przesłanek ujętych w tym przepisie. Zważyć przede wszystkim trzeba, że wstępna ocena organu, iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, jak i wydanie na podstawie ust. 2 i 3 art. 49 b Prawa budowlanego niezaskarżalnego postanowienia, nie pozwalają stronie na podjęcie reakcji procesowych, gdyż dotychczasowe działania organu nie przybrały jeszcze postaci aktów administracyjnych przewidujących środki zaskarżenia. Po wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązków dowodowych, zobowiązana strona nie ma podstaw prawnych do kwestionowania ich zasadności, legalności, czy też zakresu. Jeśli zobowiązany wykona obowiązki dowodowe, a organ uzna, że zaistniały warunki do legalizacji, wyda postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną. Przedmiotem takiego postanowienia jest ustalenie wysokości opłaty, w takim też zakresie może ono być kwestionowane. Adresat postanowienia dowodowego, który nie zgadza się z oceną organów, że w ogóle doszło do samowoli (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), czy też uznający, że obowiązki nałożono bezpodstawnie, albo w zakresie nieznajdującym podstaw w prawie, może wyrazić swoje stanowisko, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu, co dopiero otwiera dalszy tok postępowania i rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie o nakazaniu rozbiórki. Dopiero wykorzystanie środków zaskarżenia tego aktu administracyjnego stanowi pierwszą proceduralną możliwość zaprezentowania poglądów przez adresata decyzji, zarówno w odniesieniu do samej decyzji, jak i poprzedzającego ją postępowania, a także wydanych w jego toku niezaskarżalnych postanowień, w tym postanowienia wydanego na podstawie art. 49 b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z tego względu odesłanie do zastosowania ust. 1 wynikające z ust. 3 art. 49b Prawa budowlanego należy odczytać jako podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki z uwzględnieniem wszystkich zarzutów i argumentów przedstawianych przez stronę na wcześniejszych etapach tego postępowania. Odesłanie z ust. 3 do zastosowania ust. 1 przewidującego nakaz rozbiórki, w żadnym razie nie oznacza zatem, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki dowodowe w myśl ust. 3 (a taki tok rozumowania widoczny jest w uzasadnieniach decyzji obu organów w przedmiotowej sprawie). Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego Wskazać przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, nałożenie zaś obowiązków dowodowych należy zatem traktować jako ważny, choć nieprzesądzający o wyniku sprawy etap postępowania jurysdykcyjnego. (zob. szerzej wyrok NSA z 23.10.2008r., sygn. akt OSK 1285/07) W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego skutkowały bowiem koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.