IV SA/Wa 1619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projektu decyzji Burmistrza J. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej w J. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 6 maja 2010 r. Burmistrz J. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej w J. We wniosku wskazano, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 tj. ze zm., dalej jako "uzp"), położona jest na terenie leśnym bez prawa zabudowy, w granicach rezerwy terenu projektowanej [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. 2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządowych. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka położona jest w granicach rezerwy terenu projektowanej [...] z zakazem lokalizacji zainwestowania kubaturowego i innego zainwestowania trwałego. [...], jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym jest sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. - Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w związku z czym celowe jest utrzymanie rezerwy terenu pod realizację w/w zadania samorządu województwa [...]. 3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L. K. (inwestor) domagając się jego uchylenia w całości. Wskazała, że postanowienie zostało oparte o przepis prawa miejscowego, który już nie obowiązuje. Wobec braku przepisów prawa, które jej projekt by naruszał, żaląca nie widziała przeszkód do wydania postanowienia zgodnie z jej wnioskiem w myśl zasady Quae non sunt prohibita, permissa intellegentur. W zaskarżonym postanowieniu brak jest wyjaśnienia w jakim zakresie inwestycja będzie kolidować z planowaną w przyszłości [...]. 4. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że planowane zamierzenie będzie kolidowało z planami samorządowymi. Wskazano, że teren objęty wnioskiem w planie miejscowym przeznaczony był na realizację inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym ([...]). Teren działki był przeznaczony na ten cel również w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego J. - uchwała nr [...] oraz zmian planu uchwałą nr [...] z [...] listopada 1994 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdzono, że uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy organ wypowiada się co do zgodności planowanego zamierzenia z przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem w planach miejscowych wygaszonych na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "upzp". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy planowaniu inwestycji celu publicznego "[...]", sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 * art. 6 ust. 2 upzp poprzez odmowę uzgodnienia w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, mimo że skarżąca ma pełne prawo do zabudowy swojej działki i nie powinno się jej tego prawa pozbawiać mając w perspektywie realizację inwestycji celu publicznego "[...]", która nie powstanie, * art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją R.P.", w zw. z art. 14 ust. 8 upzp poprzez naruszenie prawa własności skarżącej przez nieobowiązujący akt prawa miejscowego, zakazujący jej zabudowy przedmiotowej działki, mimo że ograniczenie takie może być nałożone na strony jedynie aktem rangi ustawowej, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie poza sporem są kwestie, iż: - teren, gdzie ma być realizowana inwestycja, dla której ustalane są warunki zabudowy, był objęty postanowieniami planu, który utracił moc w związku z treścią art. 67 uzp - Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego J. z 1989 roku, zmieniony w 1994 roku, - realizacja planowanej inwestycji pozostawałaby w sprzeczności ze wskazanym planem jak i obowiązującym Planem zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], przyjętego stosowną uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (opubl. w Dz.Urz Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) w zakresie planowanego rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym -[...]. Wprawdzie przepisy upzp nie wskazują expressis verbis przesłanek odmowy uzgodnienia w myśl art. 53 ust 4 pkt 10a, jednak ratio legis regulacji przemawia jednoznacznie za odmową uzgodnienia w przypadku stwierdzenia sprzeczności zamierzenia objętego wnioskiem z planowanym wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycji celu publicznego. Wbrew wywodom skargi, przyjęte przez sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 prawodawcę rozwiązania jak też, dokonana przez organy administracji w procesie stosowania prawa, ich wykładnia nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz ograniczania praw w tym zakresie jedynie w granicach ustaw i wynikającym z interesu publicznego za odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.). Nie budzi wątpliwości uprawnienie ustawodawcy do ustanowienia zasady korzystania z nieruchomości jedynie w zakresie, w jakim jest to zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego konstytucyjne źródło prawa (art. 14 ust. 8 upzp i art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.). Zasada ta koresponduje z generalnymi uprawnieniem ustawodawcy do doprecyzowania zakresu samego prawa własności (co pod tym pojęciem w istocie należy rozumieć). Gdy chodzi o korzystanie z rzeczy (w tym nieruchomości) prawo to zostało zdefiniowane w art. 140 K.c. W myśl tej regulacji prawo nieskrępowanego korzystania z rzeczy zakreślone zostało do granic wynikających z ustaw (w tym art. 6 upzp) jak i jej społeczno-gospodarczego przeznaczenie. W niniejszej sprawie Skarżąca podnosi, iż ograniczenie jej prawa (co do swobody zabudowy) wynika w istocie z postanowień planu sporządzanego na szczeblu wojewódzkim, który co bezsporne, jednocześnie nie jest aktem normatywnym. Oceny takiej jednak nie można podzielić. Nie zostało skutecznie zakwestionowane prawo ustawodawcy do wygaszenia planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego z określoną datą (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05, OTK-A 2007/3/25). W takiej sytuacji niewątpliwie był także władny pośrednio utrzymać w mocy pewne postanowienia wygaszanych aktów (przyjąć, iż rodzą one nadal pewne skutki prawne). Prawodawca określając w istocie, które z postanowień wygaszanych planów (aktów prawa miejscowego) zachowują moc nie posłużył się bezpośrednią egzemplifikacją. Przykładowo był władny wskazać konieczność dalszego uwzględniania wszystkich postanowień wygaszanych planów zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do inwestycji celu publicznego. Ograniczył jednak przypadki, gdy wygaszone plany prowadzą do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez przywołanie wyłącznie sytuacji, gdy wola realizacji uprzednio zakładanych przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest aktualnie podtrzymana poprzez organy władzy (rządowe lub sygn.akt!VSA/Wa 1619/10 samorządowe określonych szczebli), co znajduje odzwierciedlenie m.in. w ustaleniach planów wojewódzkich, w myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp. Przyjęte rozwiązanie nie zawierają wprawdzie instytucjonalnego zabezpieczenia drogi dochodzenia roszczeń z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (kwestie tę podnosi Skarżąca) jak to ma miejsce w przypadku ograniczenia prawa w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36-37 upzp). Jednocześnie jednak należy wskazać, iż po nowelizacji upzp ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) realny czas braku możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przeznaczonej w przyszłości na realizację celu publicznego został ograniczony do 9 miesięcy. W rozpoznawanym przypadku w związku z treścią art. 53 ust. 5a i art. 64 ust. 1, wobec wydania zaskarżonego orzeczenia, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winno być zawieszone na wskazany okres, liczony od dnia złożenia wniosku, o ile w tym czasie nie zostanie uchwalony stosowny plan lub wydana decyzja - w tym przypadku zamiast o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Po tym czasie przedmiotowa odmowa uzgodnienia nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z treści wskazanej regulacji można wnieść wprawdzie, iż expressis verbis dotyczy ona wyłącznie uzgodnień dokonywanych w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp, a w rozpoznawanej sprawie uzgodnienie było dokonywane w myśl pkt 10a przepisu. Jednak wnikliwsza analiza treści normy musi prowadzić do konkluzji, iż niedostosowanie tej normy poprzez stosowną nowelizację w związku z wprowadzeniem pkt 10a w ust. 3 ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237) jest wyłącznie oczywistym błędem legislacyjnym. W treści regulacji ust. 5a wymienia się bowiem także przypadek sprzeczności zamierzenia z zadaniami określonymi w art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp, które w sposób oczywistym nie mieszczą się w zakresie uzgodnień wskazanych w pkt 10 po nowelizacji, do którego to przepis nadal wprost odsyła. Za wskazaną wykładnią przemawia również jednoznacznie ratio legis obowiązującej regulacji (względy wykładni celowościowej). sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 Wobec wskazanych uwarunkowań, w szczególności stosunkowo krótkiego czasu (9 miesięcy od złożenia wniosku), gdy ograniczenie wynikające z odmowy uzgodnienia będącego następstwem ustaleń wygaszonego generalnie aktu prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego), może stanowić przeszkodę dla nieskrępowanego korzystania z nieruchomości, przy czym okres ten jest adekwatny dla podjęcia działań przez organy władzy publicznej w celu zapewnienia zabezpieczenia terenu dla realizacji przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w myśl aktualnych regulacji (przyjęcie planu bądź wydanie decyzji), w ocenie Sądu normy stanowiące podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie ani przyjęta ich wykładnia nie naruszają powołanych w skardze przepisów Konstytucji R.P., w tym także wywodzonej z reguły praworządności zasady proporcjonalności ograniczeń prawa. Odmowa uzgodnienia, wobec sprzeczności planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z inwestycją celu publicznego ujętą w planie wojewódzkim nie prowadzi także do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, co do obowiązku uwzględnienia prawa własności przy gospodarowaniu przestrzenią, gdyż postulat w tym zakresie musi być uwzględniony na równi z innymi wymienionymi w tej samej regulacji w tym - interesem publicznym (pkt 9). Niejako ułomne dalsze obowiązywanie uchylonych generalnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (jako aktów prawa miejscowego) w wybranym zakresie, skutkuje tym, iż orzeczenie nie pozostaje także w sprzeczności z art. 6 ust. 2 upzp. Prawodawca wskazał w nim bowiem zarówno na możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości z uwagi na postanowienia planów jak i dodatkowo z uwagi na inne ograniczenia (nie naruszanie prawnie chronionego interesu publicznego). Odnośnie podniesionego przez Skarżącą zarzutu niezgodności przepisów, z których wynika utrzymanie skuteczności pewnych postanowień uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją R.P. należy stwierdzić dodatkowo, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art.188 Konstytucji R.P.). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może, w myśl art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym -Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisów upzp. Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Skarżąca może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji R.P. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.