II GSK 712/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 1375/10 w sprawie ze skargi H. "K." S.A. w C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od H. "K." S.A. w C. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/GI 1375/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Decyzją z [...] listopada 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w C., zwanej dalej "skarżącą", o umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, odmówił uwzględnienia tego wniosku. Decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". W świetle art. 83 ust. 1 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (pkt 1); sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (pkt 2); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5); jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). W świetle ustaleń ZUS skarżąca jest jednoosobową spółką akcyjną, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług dostaw mediów energetycznych, zagospodarowaniem majątku wynikłego z procesu komercjalizacji, zaspokajaniem wierzycieli. Kapitał skarżącej wynosi [...] zł. W 2007 roku skarżąca wykazała stratę netto w wysokości [...] zł, zaś za 2008 rok strata ta wyniosła [...] zł. W latach 1999-2004 skarżąca uzyskała pomoc publiczną w kwocie [...] zł udzieloną przez Ministerstwo Gospodarki, Urząd Skarbowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, PEFRON. Kwestie kondycji finansowej skarżącej Zakład ustalił w oparciu o raporty z badania sprawozdania finansowego za lata 2007 i 2008. Z raportów tych wynika, że wszystkie wyniki rentowności spółki są ujemne, zaś aktualnie skarżąca znajduje się w okresie restrukturyzacji planowanej na lata 2009-2013. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2009 r. Minister Skarbu Państwa rozpoczął proces prywatyzacji skarżącej. Według ZUS uwzględnienie wniosku skarżącej spowoduje ostateczną rezygnację z możliwości dochodzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a zatem uwzględnienie wniosku mogłoby nastąpić jedynie w przypadku całkowitej nieściągalności czego jednak organ nie stwierdził badając wniosek. Jak zauważył organ skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W następstwie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją ZUS z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ brak jest wystarczających podstaw do umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji z [...] listopada 2009 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/GI 1375/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Według Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego na potrzeby jej rozstrzygnięcia. Należało bowiem, czego nie uczynił ZUS, zbadać czy w sprawie nie zachodzą przesłanki dla umorzenia należności skarżącej z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 Nr 59, poz. 404 ze zm.). Przepisy tej ustawy, a w szczególności art. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6, odsyłają do rozporządzenia Komisji nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.U. WE L. 10 z dnia 13 stycznia 2001r.). W rozporządzeniu tym ustalono, że ogólna kwota pomocy przyznana jakiemukolwiek przedsiębiorstwu nie może przekraczać kwoty 200.000 EURO w okresie 3 lat (rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu do pomocy de minimis). Pułap ten ma zastosowanie bez względu na formę udzielonej pomocy oraz jej cel. Do pomocy de minimis nie włącza się pomocy udzielonej w ramach programu pomocowego, pomocy indywidualnej oraz pomocy indywidualnej na restrukturyzację, zatwierdzonych przez Komisję Europejską zgodnie z art. 88 TWE, a także pomocy udzielonej w ramach wyłączeń grupowych (art. 5 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej). Zatem, według Sądu pierwszej instancji, organ administracji publicznej nie może uwzględnić wniosku podatnika, czy zobowiązanego z tytułu składek w sytuacji, gdy odroczenie, rozłożenie na raty podatku, zaległości podatkowej bądź składek spowodowałoby przekroczenie dopuszczalnej granicy tej pomocy. Ustaleniu tej przesłanki służy złożenie zaświadczenia o otrzymanej pomocy przed podmiot ubiegający się o ulgę albo jego oświadczenie, że nie występował o udzielenie takiej pomocy, czy też otrzymana do tej pory pomoc nie jest wliczana do pomocy publicznej. Do złożenia takiego zaświadczenia lub oświadczenia podmiot ubiegający się o tę pomoc jest zobowiązany z mocy art. 37 ust 1 powołanej ustawy. Tym samym ZUS nie zbadał w sposób wyczerpujący kwestii pomocy publicznej udzielonej skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłową ocenę zaistnienia przesłanek umorzenia wnioskowanej należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna, oparta na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej: "p.p.s.a.", zarzuca: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz. U. z 2001 r., Nr 111 poz. 1196 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 2 Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek zależnych (M.P. z 2006 r., Nr 68, poz. 702); 2. naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu wyroku na akt prawny już nieobowiązujący, tj. Rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r., gdyż akt ten wygasł z dniem 31 grudnia 2006 r.; • art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w oparciu o art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. z powodu nieustosunkowania się organu do kwestii pomocy publicznej w sytuacji, kiedy taka pomoc jest z mocy prawa niedopuszczalna; • art. 153 p.p.s.a. poprzez nałożenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązku do którego organ nie jest zobowiązany i nie ma żadnych środków prawnych do wykonania tego zalecenia. Jak podnosi skarga kasacyjna, nie sposób się zgodzić z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, bowiem na gruncie istniejącego stanu faktycznego i prawnego pomoc publiczna dla [...] S.A. jest zakazana z mocy prawa. Dlatego błędne jest zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto w praktyce niewykonalne są zalecenia WSA w zakresie szczegółowego zbadania sytuacji finansowej skarżącej łącznie ze zbadaniem zakresu udzielonej pomocy publicznej. Również Sąd pierwszej instancji nie wskazał w oparciu o jakie przepisy prawa uważa, że taki obowiązek ciąży na organie administracyjnym w tej konkretnej sprawie. W tym kontekście skarga kasacyjna wskazała na Wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (Dz.U.UE.C.2006.54.13), Rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uzasadniające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych; Dz.U.UE.L.08.214.3), z których jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do udzielenia pomocy publicznej dla sektora hutniczego. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie zastosował na gruncie rozpoznawanej sprawy art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej w skardze kasacyjnej ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w zw. z załącznikiem nr 2 obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek zależnych, z których to aktów jednoznacznie wynika, że pomoc publiczna dla [...] S.A. w ramach restrukturyzacji nie może być udzielona, i to z mocy prawa. Według ZUS decyzję w sprawie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji materialnej płatnika składek. Analizę tej dokonuje się w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jednak znacznie ograniczony z uwagi na brak podstawy prawnej, w oparciu o którą organ może żądać od płatnika wyjawienia majątku ze skutkami określonymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w prawie cywilnym. W tym zakresie uregulowania w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dają żadnych podstaw do jakiegokolwiek działania mającego na celu ustalenie sytuacji finansowej płatnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. w C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w związku z załącznikiem nr 2 cytowanego obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek żelaznych poprzez ich niezastosowanie. Jak wskazuje kasator, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że pomoc publiczna dla [...] w ramach restrukturyzacji nie może być udzielona i to z mocy prawa. Powyższy zarzut jest zasadny. Zgodnie z przepisami art. 2 pkt ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali, według redakcji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Minister właściwy do spraw gospodarki uzyskał delegację do ogłoszenia, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wykazu: hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest dopuszczalne (pkt 1), oraz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest niedopuszczalne (pkt 2). W wykonaniu powyższej delegacji na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało powołane w skardze kasacyjnej obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek zależnych. Załącznik nr 1 do tego obwieszczenia zawiera wykaz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest dopuszczalne, wśród których nie jest wymieniona skarżąca huta. Załącznik nr 2 do wspomnianego obwieszczenia obejmuje wykaz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest niedopuszczalne. W pozycji 6 tego załącznika jest wymieniona skarżąca huta. W świetle więc pkt 6 zał. Nr 2 do wspomnianego obwieszczenia Ministra Gospodarki w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca huta nie była uprawniona do skorzystania z możliwości uzyskania, na podstawie powołanej ustawy, pomocy publicznej na restrukturyzację finansową zobowiązań pieniężnych wraz z odsetkami, w tym m.in. wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - z tytułu należnych składek na ubezpieczenia społeczne. Można tutaj dodać, iż wspomniane prawo skarżąca huta uprzednio posiadała, a następnie je utraciła. Prawo do restrukturyzacji przysługiwało skarżącej w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie wykazu hut podlegających restrukturyzacji (Dz. U. Nr 138, poz. 1552), gdyż była wymieniona w pozycji 11 w zał. nr 1 zawierającym wykaz hut podlegających restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali. Tym można tłumaczyć skorzystanie przez skarżącą z pomocy publicznej w latach 1999-2004 w kwocie [...] zł, udzielonej m.in. przez ZUS, co zauważył Sąd pierwszej instancji. Powołane rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 6 stycznia 2003 r. w sprawie wykazów hut podlegających restrukturyzacji (Dz. U. Nr 5, poz. 52 ze zm.), które weszło w życie z dniem 17 stycznia 2003 r. W świetle zał. nr 1, zawierającego wykaz hut objętych restrukturyzacją, skarżąca nie korzysta już z omawianej pomocy publicznej. Zasadność nie objęcia skarżącej omawianą pomocą publiczną na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stosownie do powołanych wyżej przepisów, nie podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle przepisów art. 3 p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wyłączenie skarżącej spod możliwości ubiegania się o pomoc publiczną oparte jest na kryterium podmiotowym, a to poprzez brak wymienienia skarżącej huty jako beneficjentki pomocy publicznej w zakresie restrukturyzacji finansowej. Nie ma więc znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innym niż produkcja hutnicza. Zresztą, w takiej sytuacji do działalności spółki nie miałaby zastosowania ustawa o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali. Skarżąca nie mieści się bowiem w definicji huty podlegającej pomocy publicznej, o której mowa w art. 1b pkt 1 ustawy. W myśl tego przepisu przez "hutę" należy przez to rozumieć przedsiębiorcę wykonującego działalność w zakresie produkcji żeliwa i stali oraz stopów żelaza, produkcji rur stalowych, przewodów rurowych i profili drążonych oraz obróbki wstępnej żeliwa i stali, z wyjątkiem produkcji konstrukcji stalowych, odlewów i wyrobów kutych. Z powyższych względów nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, a tym samym zasadna jest skarga kasacyjna, która zarzuca naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie organowi na konieczność podjęcia działań w swej istocie ukierunkowanych na przyznanie skarżącej dalszej pomocy publicznej, a w szczególności pomocy de minimis. To zalecenie dla organu Sąd pierwszej instancji podjął z urzędu, jak można sądzić, kierując się treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże powyższe zalecenie pod adresem organu, dokonane w trybie przepisu art. 153 p.p.s.a., jest za daleko idące. Sąd pierwszej instancji nie zbadał bowiem, czy zostały spełnione choćby wstępne przesłanki dla ubiegania się ze strony skarżącej o pomoc de minimis. Można tutaj przykładowo wskazać na wymogi przewidziane w przepisach art. 37 i art. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (złożenie odpowiedniego wniosku i przejście procedury notyfikacyjnej przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów). Natomiast w postępowaniu przed ZUS w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności skarżąca nawet nie twierdziła, aby uruchomiła procedurę ubiegania się pomoc de minimis. Natomiast, co stanowi istotne uchybienie, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w zakresie zasadności odmowy uwzględnienia przez organ wniosku skarżącej o umorzenie wnioskowanych należności z powołaniem się na przepisy art. 28 u.s.u.s., na których oparta była zaskarżona decyzja. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 185 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.