I SA/Wa 886/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. O. i J. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących K. O. i J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie M., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej stanowiącej własność J. M. i K. O. oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł, a także zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty powyższego odszkodowania w terminie 14 dni od daty kiedy decyzja ta będzie podlegała wykonaniu, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość położona w obrębie M., gmina D., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody nr [...] z dnia 17 listopada 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r, znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], od km. [...] do km [...], wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2006 r, znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.). Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie M., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] wraz z przebudową urządzeń Sygn. akt I SA/Wa 886/10 infrastruktury technicznej oraz ustaleniu wysokości odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł, a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy ww. decyzja będzie podlegała wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy jako zbiór nieruchomości porównawczych przywołał 12 transakcji, z których żadna nie dotyczyła nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. W odwołaniu wyjaśniono również, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w latach 2007 - 2008 nabył kilkadziesiąt nieruchomości pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Powyższe uchybienie przy sporządzaniu operatu spowodowało niewłaściwe ustalenie kwoty odszkodowania. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia spornej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r, (tj. Dz. U. z 2004 r, Nr 261, poz. 2603 ze zm., oraz § 36 ust. 1, 2, 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy czym organ zauważa, że powyższy przepis został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak Sygn. akt I SA/Wa 886/10 jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Organ stwierdza, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania na zlecenie Wojewody [...] został opracowany operat szacunkowy z dnia [...] października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. Wartość nieruchomości w tym operacie określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozp. Organ odwoławczy dokonał analizy powyższego operatu uznając w konkluzji, że narusza on § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zalecając, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wziął pod uwagę okoliczności istnienia na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi. Przy czym organ ten zwrócił uwagę, że ocena w zakresie podobieństwa obiektów przyjętych do porównań należy do rzeczoznawcy majątkowego i to do biegłego należało rozstrzygnięcie, czy nieruchomości, które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywał w latach 2007-2008 pod obwodnicę W. są podobne do wycenianych działek pod względem położenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanu zagospodarowania, a zatem czy stanowią miarodajną bazę porównawczą. Organ podniósł, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej, jeżeli bowiem organ odwoławczy uzna, że nie odpowiada on przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to nie może sam ustalić innej wartości, lecz musi przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wpływa także bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślił też, iż w trybie art. 136 Kpa może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. O. i J. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: Sygn. akt I SA/Wa 886/10 - § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, - art. 77 oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego polegające w szczególności na: braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także braku oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem skarżących uchybienie to wyrażało się także w pominięciu szeregu znanych okoliczności dowodowych; - art. 8 k.p.a. polegające na uwzględnieniu wyłącznie interesu strony przeciwnej, tj. organu administracji publicznej i naruszenie w ten sposób zasady zaufania obywateli do Państwa i wnieśli o jej uchylenie. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli między innymi, że ich zdaniem rzeczoznawca majątkowy M. J. w opracowanym operacie szacunkowym wnikliwie zbadał transakcje sprzedaży nieruchomości. Autor operatu dysponując wszelkimi niezbędnymi źródłami wskazał, iż w badanym okresie brak było obrotu dotyczącego nieruchomości pod drogi, tym samym prawidłowe było zdaniem skarżących przyjęcie do porównania transakcji jakie miały miejsce na terenie rynku lokalnego, których przedmiotem były grunty niezabudowane. Zdaniem skarżących rzeczoznawca w opracowanym operacie wyjaśnił, iż tylko w 2005 r. dokonano wielu transakcji pod budowę drogi krajowej nr [...]. Z kolei na przełomie roku 2006/2007 odnotowano pojedyncze transakcje, natomiast z uwagi na bardzo duży wzrost cen gruntów w ciągu dwóch ostatnich lat autor operatu wykazał, iż niemożliwe było przyjęcie tych transakcji do porównania. W złożonych wyjaśnieniach z dnia 2 marca 209 r. rzeczoznawca majątkowy – M. J. wskazał także iż: "w latach 2007-2008 wartość gruntów wzrastała w przyspieszonym tempie osiągając w okresie tych dwóch lat poziom przekraczający 100%. Zastosowanie tych transakcji wymagałoby zastosowania trendu czasowego wzrostu cen". Zdaniem skarżących gdyby rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje z dwóch ostatnich lat, wartość przysługującego im odszkodowania byłaby jeszcze wyższa. Zdaniem skarżących Minister Infrastruktury stwierdzając, iż na rynku lokalnym właściwym dla przedmiotowej nieruchomości, odnotowano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, co oznacza, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy narusza par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 Sygn. akt I SA/Wa 886/10 września 2004 r. w zupełności pominął wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 marca 2009 r. Fakt dokonania takich transakcji nie został - zdaniem skarżących zgłoszony przez obecnego na rozprawie administracyjnej przedstawiciela Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad. Natomiast zawarte transakcje nie dotyczyły miejscowości M. oraz były wykonane w oparciu o operaty sporządzone dużo wcześniej i przez to straciły swoją przydatność. Zdaniem skarżących samo stwierdzenie faktu zaistnienia transakcji, bez przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest niewystarczające do zakwestionowania operatu. Skarżący podnoszą także, że zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych: organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem skarżących nie wątpliwym jest, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną, a z kolei brak porównywalnych cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (co zostało udowodnione) sprawiają, że właściwym i zasadnym jest przyjęcie § 36 ust. 2 rozporządzenia jako podstawy oszacowania nieruchomości. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji zawiera również wykładnię intencji prawodawcy korzystną dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co może być ich zdaniem uzasadnione podległością tej instytucji Ministrowi Infrastruktury. Jednak jest to - zdaniem skarżących niedopuszczalne w państwie prawa, bowiem od wyjaśnień i wykładni przepisów prawa są Sądy i inne organy Państwa, natomiast w zaistniałej sytuacji Minister staje się rzecznikiem jednej strony, a przecież obywatel też ma swoje prawa. Skarżący ponieśli, że procedura wypłaty odszkodowania trwa już piąty rok. Składali oni Dyrekcji Generalnej różne propozycje, w tym propozycje wymiany gruntów. Proponowali, aby Dyrekcja sama zakupiła hektarową działkę w M. i w ramach rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość przekazała skarżącym. W odpowiedzi otrzymali deklarację gotowości do zawarcia takiej transakcji pod warunkiem, że pokryją różnicę pomiędzy ceną zakupu, a oferowaną przez Dyrekcję ceną wynikającą z wycen. Sygn. akt I SA/Wa 886/10 Fakt ten dowodzi, zdaniem skarżących, że Dyrekcja Generalna jest świadoma wyższych cen rynkowych, niż te które wynikają z jej operatów. Skarżący uważają, że zostali potraktowani niesprawiedliwie, ponieważ zostali pozbawieni ziemi w trybie spec ustawy, a jej wartość świadomie zaniża się wykorzystując niejasne interpretacje prawa oraz nie respektując konstytucyjnej zasady sprawiedliwego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przez organami administracji publicznej, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury dnia [...] marca 2010 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości na poszerzenie drogi i ustalającą odszkodowanie za to wywłaszczenie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ podał art. 138 § 2 kpa. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów niż w niej podniesione: W świetle art. 138 § 2 k.p.a. nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wówczas, gdy organ pierwszej instancji, albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że decyzja Sygn. akt I SA/Wa 886/10 kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338), że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie. Dowodząc konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ wskazał na wadliwość operatu szacunkowego w oparciu o który organ pierwszej instancji ustalił odszkodowania na rzecz skarżących za wywłaszczoną nieruchomość niezbędna na poszerzenie drogi. Przy czym Sąd zauważa, że w realiach przedmiotowej sprawy Minister Infrastruktury uchylając w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. Analiza materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach potwierdza, że samo wywłaszczenie Minister Infrastruktury uznał za prawidłowo przeprowadzone, wynika to bowiem wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem wywłaszczenie było prawidłowe to nie było żadnych podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w tej części. Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa uzasadnienie decyzji powinno być kompatybilne z jej komparycją i zawierać wyjaśnienia dotyczące zarówno stanu faktycznego jak i zastosowanej podstawy prawnej. Ponadto istotnym uchybieniem organu odwoławczego była szczegółowa ocena operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość na rzecz skarżących K. O. i J. M. w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organ Sygn. akt I SA/Wa 886/10 odwoławczy operat ten był nieważny (został on bowiem sporządzony w dniu 23 października 2008 r.) a zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 651 ze zm.) ważność operatu wynosi 12 miesięcy, natomiast nieważny operat nie może być oceniany przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien jeszcze raz przeanalizować całość materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy i rozważyć w trybie art. 136 kpa przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i opinii niezbędnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, albo uchylić decyzję organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego (sporządzenia nowego operatu szacunkowego) w powyższym zakresie, tak aby mógł ponownie merytorycznie rozpatrzyć niniejszą sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.