II SA/Rz 757/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakończenia zbioru roślin uprawnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ustęp 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ustęp 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz strony skarżącej Koła Łowieckiego "[...]" kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Sejmik Województwa P. zmienił uchwałę własną z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie określenia terminu zakończenia zbiorów roślin uprawnych. Uchwała z dnia [...] listopada 2009 r. była zmieniona uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W uchwale z dnia [...] marca 2010 r. Sejmik Województwa P. dokonał zmiany w uchwale pierwotnej tj. z dnia [...] listopada 2009 r. w ten sposób, że dotychczasową treść § 1 uchwały oznaczono jako ust. 1 i dodano § 1 ust. 2 o treści "terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których mowa w załączniku mają zastosowanie również do postępowań odszkodowawczych wszczętych w 2009 r. i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały". Uchwałą zmieniono również załącznik, wiersz nr 28 oraz dodano po nim wiersz nr 29 w brzmieniu "por (2 wegetacji z poprzedniego roku kalendarzowego – 30 kwietnia" Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. o nr 28, z 2010 r., poz. [...]. W dniu 27 kwietnia 2010 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wpłynęło wezwanie Koła Łowieckiego "R." w N. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem uchwały Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem strony wzywającej Sejmik uchwalił przepis § 1 pkt 1 bez podstawy prawnej. W ocenie Koła Łowieckiego "R." art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prawo łowickie (Dz.U. nr 127, z 2005 r., poz. 1066 ze zm.), gdyż przepis ten nie daje podstaw Sejmikowi do kreowania zasad, trybu postępowania odszkodowawczego oraz wprowadzenia przepisów intertemporalnych. Wprowadzenie powyższej regulacji jest nieprecyzyjne. Postępowanie odszkodowawcze nie jest postępowaniem administracyjnym, zatem trudno w uchwale posługiwać się pojęciami właściwymi dla tego typu procedury, zwłaszcza wiązać odszkodowanie z określonym czasem wszczęcia postępowania. Poza tym przyjęte w § 1 uchwały rozwiązanie prawne ma charakter retroaktywny, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Sejmik Województwa P. uchwałą z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej uchwały z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że brak podstaw do uznania zarzutów wezwania i uchylenia uchwały, której to wezwanie dotyczy. O zajętym stanowisku przez Sejmik, Koło Łowieckie "R." zastąpiło powiadomienie pismem Zastępcy Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska z dnia 9 czerwca 2010 r., które doręczono Kołu Łowieckiemu "R." w dniu 14 czerwca 2010 r. W dniu 10 lipca 2010 r. Koło Łowieckie "R." wniosło skargę na uchwałę działając przez pełnomocnika. Skarga wniesiona została za pośrednictwem poczty. Strona skarżąca zarzuciła skarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego art. 42 pkt 2 prawa łowieckiego oraz naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych (Dz.U. nr 17, z 2010 r., poz. 95). Zdaniem skarżącej strony uchwała narusza także art. 90 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 1590 ze zm.), a także art. 7, art. 8 i art. 94 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej strony kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Koło Łowieckie "R." wskazało, że przepis § 1 pkt 1 skarżonej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej, gdyż przepisy ustawy nie dają Sejmikowi Województwa P. podstawy do wypowiadania się w zakresie zasad i trybu odszkodowania za zamieszczone plany oraz nie uprawnia do wprowadzania przepisów intertemporalnych. Nadto sformułowanie normy we wskazanym przepisie jest nieczytelne. Takie działanie w ocenie strony skarżącej nie mieści się w ramach reguł właściwych dla demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca uchwala odnosi się w istocie do stanu faktycznego związanego z konkretnym adresatem, co również powinno być negatywnie oceniane, gdyż uchwała jako akt abstrakcyjny nie może odnosić się do sytuacji konkretnego podmiotu. Wreszcie jako niedopuszczalne należy przyjąć tworzenie prawa, które ma moc wsteczną. Taki charakter ma przepis § 1 pkt 1 skarżonej uchwały. Z tych względów należy przyjąć, że skarga znajduje uzasadnione podstawy. W odpowiedzi na skargę Województwo P. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Występując z takim wnioskiem pełnomocnik organu wskazał, że skarga nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podkreślił, że Sejmik Województwa P. jest uprawniony do określenia terminu zakończenia zbiorów roślin uprawnych. Z przepisów prawa nie wynika, jakie gatunki roślin powinny być uwzględnione w takiej uchwale, dlatego w przypadku wystąpienia szkód w uprawach zachodzi konieczność uzupełnienia regulacji o nowe rodzaje roślin i terminy. Tak organ postąpił w przypadku skarżonej uchwały określając terminy zbiorów sałaty i pora. W ocenie organu zarzuty skargi są nietrafne zwłaszcza, że nie można przyjmować, że uchwała narusza art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że skarżona uchwała narusza zasadę nieretroakcji. Ten sposób działania prawa jest dopuszczony w polskim systemie prawnym, na co wskazują § 51- § 52 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Także nietrafny jest zarzut odnoszący się do twierdzenia, że skarżona uchwała reguluje zasady i tryb postępowania odszkodowawczego. Postępowanie takie nie należy do właściwości administracji, jednak na użytek przyszłego procesu należy dokonać czynności szacowania szkód i dla tego procesu uchwalenie reguł takiego postępowania jest niezbędne. Ze wskazanych względów skarga Koła Łowieckiego "R." w N. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu spełnia wymogi do merytorycznego orzekania. Istotą sporu jest kwestia, czy w skarżonej uchwale Sejmik Województwa P. mógł dokonać zmiany w treści § 1 uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. w ten sposób, że dodał ust. 2 o treści "terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których mowa w załączniku mają zastosowanie również do postępowań odszkodowawczych wszczętych w 2009 r. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały". W ocenie Sądu podstawą do analizy zarzutów skargi musi być treść przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia uchwały przez Sejmik określającej terminy zakończenia zbiorów roślin uprawnych. Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały. Wykładnia tego przepisu, a nie art. 42 pkt 2, jak wskazuje strona skarżąca, pozwala ustalić zakres spraw mogących być przedmiotem uchwały. Analiza treści tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że Sejmik Województwa P. jest uprawniony i zobowiązany zarazem tylko do określenia dnia zakończenia zbiorów gatunków roślin. Tylko ta problematyka może być przedmiotem uchwały. Skarżona uchwała w § 1 pkt 1 reguluje materię odmienną od wcześniej wskazanej. Treścią tej regulacji nie jest określenie terminu końcowego zbiorów sałaty gruntowej i pora ale ustalenie reguły intertemporalnej wskazującej na prawo właściwe do oceny szkód w uprawach określonych w pkt 1 roślin powstałych w 2009 r. Art. 48 pkt 1 prawa łowieckiego nie stanowi podstawy dla przyjmowania takiej regulacji. Z tego powodu stwierdzić należy, że uchwała Sejmiku Województwa P. w tym zakresie wychodzi poza delegację ustawową, a to oznacza, że wydana jest bez podstawy prawnej. Sąd zauważa, że ten zarzut skargi może być odniesiony tylko do § 1 pkt 1 uchwały z dnia 29 marca 2010 r., a nie całego § 1 uchwały. Zdaniem Sądu Sejmik Województwa P. określając w uchwale terminy zakończenia zbiorów, może zmieniać swoją uchwałę w zakresie wyznaczenia tych terminów, nie może jednak regulować innych kwestii, które mogą być skutkami wyznaczenia terminów, zwłaszcza określać zasad stosowania uchwały w postępowaniach o ustalenie odszkodowań. Te sprawy należą do właściwości innych organów (sądów), które na użytek konkretnych postępowań odszkodowawczych będą dokonywały oceny zakresu stosowania prawa i reguł intertemporalnych właściwych w sprawie. Przy przyjęciu tak rozumianego upoważnienia wynikającego z art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stwierdzić należy, że uchwała z dnia 29 marca 2010 r. narusza prawo materialne w części dotyczącej § 1 pkt 1 i z tego powodu w tej części należało stwierdzić jej nieważność. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznaje za nietrafne, zwłaszcza wskazujące na retroaktywne oddziaływanie objętej kontrolą regulacji. Zarzut taki w świetle prezentowanego stanowiska Sądu jest niezasadny, gdyż nie można przyjmować wstecznego działania prawa, które nie mogło być ustanowione. Przyjęcie braku podstawy do orzekania o przedmiocie wskazanym w § 1 pkt 1 uchwały usuwa z pola widzenia rozważania na temat mocy wstecznej takiej regulacji, czy jej konstytucyjności. Na kanwie tych uwag stwierdzić wypada, że zasada nieretroakcji nie jest regułą konstytucyjną i wyjątkowo może być dopuszczona. Jednak w ocenie Sądu dla takich działań zawsze powinna być podstawa ustawowa i nie mogą nią być przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Przepisy tego rozporządzenia wskazują tylko jak redakcyjnie można tę regułę ująć, ale nigdy nie mogą być podstawą do jej wprowadzenia jak próbuje to uzasadniać pełnomocnik organu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.