IV SA/Wa 1426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy realizacji wniosku o wypłatę odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej Z. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 grudnia 2008 r. Z. Z. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem jej działki nr [...] o powierzchni 127 m² pod rzekę O. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek Z. Z. do rozpatrzenia Gminie Miasto L., jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w latach 1991-1992 wykonano inwestycję polegającą na rozbudowie koryta rzeki O. dla potrzeb komunalnych Gminy Miasto L. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 1986 r. wydane przez Urząd Dzielnicowy L. obejmowało odcinek rzeki O. od ujścia do rzeki J., na którym to odcinku znajduje się działka objęta wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Przeprowadzenie regulacji rzeki O. dla celów komunalnych wiązało się z wyznaczeniem nowej linii brzegu i zajęciem oraz wykupem gruntów co należało do obowiązków inwestora, którym była Gmina L. Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał Marszałkowi Województwa [...], jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy, wniosek Z. Z. dotyczący odszkodowania za zajęcie działki nr [...] , w obrębie [...] pod rzekę O. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w chwili przygotowywania materiałów wyjściowych, niezbędnych do dokonania uzgodnień w zakresie przeprowadzenia regulacji rzeki O., na odcinku od ul. [...] do S., teren obecnej działki nr [...] stanowił część wód płynących rzeki O. W decyzji z dnia [...] maja 1996 r. znak: [...], o udzieleniu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji pozwolenia wodnoprawnego m. in. na wykonanie regulacji rzeki O., zobowiązano w/w jednostkę do ustalenia, z właścicielami gruntów, warunków odszkodowań oraz uporządkowania stanu prawnego zmienionego na gruntach w wyniku prowadzonej regulacji. Jednakże obecna działka nr [...] , w obrębie [...], stanowiła część wód płynących w związku z tym nie podlegała wykupowi. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...], decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) odmówił realizacji wniosku Z. Z. dotyczącego odszkodowania za zajęcie działki nr [...] w obrębie [...] pod rzekę O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że grunty stanowiące koryto rzeki O. bezpośrednio sąsiadowały oraz sąsiadują od strony północnej z nieruchomością położoną przy ulicy [...]. Granica pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami wykazana na mapie z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] wydanej przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. nie mogła fizycznie oraz prawnie ulec zmianie by przebiegać w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych w skali 1 : 500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego prowadzonego przez MODGiK w L. pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. Z mapy z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] wynika, że teren obecnej działki nr [...] stanowił część wód płynących rzeki O. Od czasu wykonywanej na podstawie decyzji wodnoprawnej z dnia [...] maja 1996 r. znak [...] regulacji rzeki O. nie były prowadzone jakiekolwiek prace regulacyjne dotyczące tej rzeki mogące mieć wpływ na przebieg granicy pomiędzy gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa a gruntami stanowiącymi własność wnioskodawczyni. Organ stwierdził również, iż osoba fizyczna nie mogła stać się właścicielem gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi rzeki wyłącznie na podstawie przeprowadzonego pomiaru geodezyjnego. Wnioskodawczyni nigdy nie mogła być właścicielem gruntów stanowiących koryto rzeki O. z uwagi na obowiązujące uregulowania prawne, m.in. przepisy ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 roku (Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz kolejno obowiązujących ustaw Prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 158), z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), które jednoznacznie wskazują, iż wody oraz grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi stanowią własność Skarbu Państwa. Ponadto podczas wykonywanej w roku 1996 r. regulacji rzeki O. nie było potrzeby zajęcia gruntów stanowiących własność Z. Z., co również świadczy, iż nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia roszczeń wnioskodawczyni. Odwołanie od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. z dnia [...] października 2009 r. wniosła Z. Z. wskazując, iż nie rości sobie pretensji do gruntów stanowiących koryto rzeki O. Wskazała jednocześnie, że wg księgi wieczystej powierzchnia całej nieruchomości położnej w L., przy ul. [...] , zakupionej przez nią w 1962 r. wynosiła 778 m2 i zgodnie z tym metrażem naliczany był jej podatek. Jednakże obecnie, w wyniku pomiaru geodezyjnego, okazało się, że powierzchnia nieruchomości jest znacznie mniejsza. Za "brakujące metry", które "weszły w teren ulicy" zostało wypłacone odszkodowanie. Nadal jednak brakuje 127 m2 (stanowiących obecnie działkę nr [...] ) na co wpływ miała regulacja rzeki O. i przebudowa mostku na most. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. z dnia [...] października 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego stanowi jedynie, że marszałek województwa wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, o których mowa w przepisie. Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie zastosowanie miał art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, to na podstawie tego przepisu, gdy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego, o odszkodowaniu orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a nie właściciel wody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła Z. Z. Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 65 § 1, 22 § 1 pkt 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 2 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi wynika, że już w odwołaniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o grunty stanowiące koryto rzeki O., ale o skarpę przy rzece oraz most znajdujący się na ulicy. W ocenie skarżącej z dokumentów urzędowych wynika, że w stosunku do pierwotnego metrażu działka została w sposób znaczny pomniejszona i miało to związek z wykonaną regulacją rzeki. Organy obu instancji nie podjęły zgodnie z zasadami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa postępowania dowodowego. Skoro organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku i wskazał, że ewentualnie może być właściwy organ wydający pozwolenie wodno prawne, to nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa ze wskazaniem, że organ ten winien przekazać wniosek zgodnie z właściwością organowi właściwemu w sprawie pozwoleń wodnoprawnych na podstawie art. 65 § 1 kpa lub raczej, wobec zaistnienia sporu negatywnego w sprawie, a taki wobec wielokrotnego przesyłania pomiędzy organami nastąpił, do wystąpienia do sądu administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. Skarżąca zarzuciła w skardze, że w sprawie żaden z organów administracji nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, tylko wskazywał na swoją niewłaściwość do jej rozstrzygnięcia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie został sprecyzowany przedmiot sprawy. Skarżąca pismem z dnia 27 grudnia 2008 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] z prośbą o wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem 127 m² jej nieruchomości pod rzekę O. KW [...] plac, [...], działka nr [...] . Z pisma tego wynika, że wnioskodawczyni domaga się wypłaty odszkodowania. Roszczenie odszkodowawcze związane jest ze szkodą. Szkodą, jak wynika z wniosku, jest zajęcie pod rzekę O. części nieruchomości skarżącej o powierzchni 127 m², stanowiącej obecnie działkę nr [...] . Jednakże skarżąca w swoim wniosku nie określiła precyzyjnie swojej szkody, a więc przedmiotu swojego roszczenia. Nie wskazała, kiedy powstała ta szkoda, czyli zajęcie części jej działki pod rzekę O. i w związku z jakimi zdarzeniami zajęcie to nastąpiło. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowi m.in., że jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W przypadku takim dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie (art. 17 ust. 2). Art. 188 ustawy Prawo wodne przewiduje, że w przypadku szkód powstałych w stanach faktycznych przedstawionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, do naprawienia szkody stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, z tym że odszkodowanie obejmuje koszty sporządzenia projektu, o którym mowa w art. 15 ust. 3. Roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem 2 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o trwałym, naturalnym zajęciu gruntu przez wodę. W sprawie naprawienia szkód powstałych w stanach faktycznych przedstawionych w art. 17 ust. 1własciwy jest sąd powszechny. Z kolei art. 186 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje, że w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu drogi administracyjnej. Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji, która jest niezaskarżalna (art. 186 ust. 3). Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (art. 186 ust. 4). Bez dokładnego określenia szkody, jaką poniosła skarżąca, czyli wskazania kiedy ona powstała, na skutek jakich zdarzeń, niemożliwe jest określenie, jaki organ administracyjny, czy też sąd powszechny, właściwy jest do rozpoznania roszczenia zgłoszonego przez skarżącą. Należy zauważyć, że treść żądania strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Sprecyzowanie roszczenia z jakim strona występuje do organu administracyjnego należy do jej obowiązków. Organ związany jest zgłoszonym przez stronę żądaniem i nie może z urzędu dokonywać jego zmiany. W tej sytuacji, organ do którego wpłynęło podanie skarżącej z dnia 27 grudnia 2008 r., winien był na podstawie art. 64 ust. 2 kpa wezwać wnioskodawczynię do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sprecyzowanie roszczenia, pozwoli na ustalenie, czy szkoda jest następstwem udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, czy nie wiąże się z takim pozwoleniem. Ustalenie to z kolei będzie miało wpływ na wskazanie organu właściwego do ustalenia odszkodowania za szkodę. Dokładnie określony przedmiot postępowania, w dalszej kolejności pozwoli organowi zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, określić jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Bez dokładnego sprecyzowania przedmiotu roszczenia, przedwczesne było stwierdzenie, że nie ma podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Należy również zwrócić uwagę, że tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody powstałe w związku z trwałym zajęciem nieruchomości przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące został uregulowany w ustawie Prawo wodne w dziale VIII zatytułowanym odpowiedzialność za szkody. Jeżeli w sprawie właściwa jest droga administracyjna, to art. 186 ust. 3 i 4 w/w ustawy, jako lex specialis wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniu od decyzji. Sąd zauważa również, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że nieruchomość przy ul. [...] w L. nabyła w 1962 r. Wówczas powierzchnia tej nieruchomości wpisana w księdze wieczystej wynosiła 778 m². Jednakże, jeżeli zajęcie tej nieruchomości przez rzekę O. nastąpiło przed 1962 r., to poprzednicy prawni skarżącej utracili z mocy prawa prawo własności do zajętej części nieruchomości. Tym samym w 1962 r., bez względu na to, jaka powierzchnia nieruchomości została wpisana w umowie kupna-sprzedaży, skarżąca nie mogła stać się właścicielką zajętej przez wodę części nieruchomości, gdyż sprzedający nie będąc już tej części właścicielami, nie mogli na kupującą przenieść praw własności, które już im nie przysługiwały. Słusznie skarżąca podniosła, że organy nie były uprawnione wielokrotnie w trybie art. 65 § 1 kpa przekazywać sobie wzajemnie wniosku, gdyż faktycznie powstał pomiędzy nimi negatywny spór kompetencyjny, który powinien był zostać rozstrzygnięty przez sąd administracyjny. Jednakże przekazywanie wniosku było faktycznie następstwem niesprecyzowania przedmiotu roszczenia przez skarżącą. Organ pierwszej instancji, do którego wpłynął wniosek skarżącej z dnia 27 grudnia 2008 r. o odszkodowanie, w pierwszej kolejności wezwie wnioskodawczynię do sprecyzowania roszczenia, co pozwoli określić przedmiot sprawy, materialną podstawę roszczenia i tym samym właściwy podmiot do rozpoznania sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.